因素适配与双轨流动：基层政府人事激励的逻辑与效能研究

文章来源：《行政论坛》2026年第3期。

作者介绍：田先红，华中师范大学政治学与国家治理研究院（中国农村研究院）教授、博士生导师；庞广龙，华中师范大学政治学与国家治理研究院（中国农村研究院）博士研究生。

摘 要：基层政府人事激励是推进基层治理现代化的重要内容。基于苏南地区D镇的田野调查，借鉴赫茨伯格的双因素理论，搭建“身份-因素”适配的解释框架，探讨基层政府如何通过机制创新，破解基层行政体系中编内干部与编外人员之间的激励配置差异问题。研究发现，“因素适配”是基层政府人事激励的核心逻辑，包含显化“激励因素”与配平“保健因素”两个维度。前者通过“制造流动”机制，拓展科层人事轨道的流动空间，强化编内干部的激励反馈；后者则通过“制造轨道”机制，设置类科层化的职级晋升轨道，保障编外人员的激励权利。基层政府通过双因素协同的激励机制实践，得以重建基层激励结构的公平性，实现基层干部身份与激励资源的分类适配；通过形塑“双轨流动”的组合激励模式，实现面向基层行政体系的整体性激励，提升了基层政府治理效能。

关键词：乡镇政府；基层干部激励；双因素理论；双轨流动；整体性激励

一、问题提出与文献回溯

如何有效激励基层干部担当作为是推进基层治理现代化的重要议题。乡镇政府是中国最基层的政权组织，是国家行政体制与社会治理的衔接节点。随着国家对基层工作的愈发重视，越来越多的治理资源和任务下沉到基层，乡镇承担的工作压力与治理负荷也随之增大。在基层，公务员、事业编、编外用工与村级干部，构成了落实国家各项政策要求与治理任务的主要工作力量。不同类型的基层干部在身份标识、职位性质、个体期待、待遇水平和发展机会等方面存在差异，干部身份差异决定了其所适配激励机制的不同。在基层治理资源有限的情况下，乡镇政府如何激发基层干部主动担当作为，提升人事治理效能，成为乡镇政府能否有效承接上级治理任务、提升治理能力的重要基础。在国家推进基层治理现代化的大背景下，基层政府的人事激励问题成为理论界与实务界持续关注的热点议题。

西方理论界对“激励”问题的关注起步较早，研究涉及政治学、心理学、经济学、管理学等学科领域，研究对象也从企业组织逐步拓展至公共部门。西方管理学界对于激励的关注发轫于对提高企业“劳动生产效率”的思考，较早可追溯至1911年泰勒提出的科学管理理论。随着后继研究的深入，国外学界有关“激励”问题的研究从重视调节外部制度供给转向对劳动者内在需求的关注，激励的基础理论研究逐渐成为一门“显学”。激励基础理论研究主要关注“激励的依据与内容”，研究视角经过了从单纯强调经济激励到满足多种激励需求的转变，代表性研究包括1943年马斯洛的“需求层次理论”、1959年赫茨伯格的“双因素理论”、1960年麦格雷戈的“人性假设与管理方式理论（X-Y理论）”、1999年斯金纳的“强化理论”等。激励基础理论研究的推进，让西方学者愈发认识到组织成员工作积极性的产生是一个复杂过程，于是将研究逐步延伸至激励效用的生产过程。相关研究成果为国内学界推进激励研究提供了丰厚的理论参照。

当前，国内学界面向基层政府人事激励的研究，主要沿循两种分析路径。一是从“结构-功能”视角切入的整体性分析路径。此类研究强调“结构”的作用，关注制度环境所建构的“外部功能”，将基层政府的人事激励效应归因于乡镇在政权组织体系中所处的结构性位置，典型模式有压力型体制、晋升锦标赛和目标管理责任制。三种模式从国家治理的总体性层面，揭示出中国行政体制的层级运行逻辑和关系特征。上级政府通过将行政目标与下级政府绩效评价相挂钩，以政治化的责任分解体系与指标化的绩效考评机制，绑定下级官员的晋升条件，最终型构出纵向府际关系间的层级驱动效应，并衍生出“层层加码”“领导交办”“一票否决”等多样化的实践形式。二是从“需求-行动”视角切入的个体性分析路径。此类研究关注到基层官员个体“需求”的差异性，强调“需求”满足对于个体行为的驱动作用，认为激励产生的关键，在于基层政府要充分发挥自主性，通过机制创新，配置满足基层干部行动预期的激励条件，尤其是满足职业发展前景与生活稳定等方面的需求，典型如制造流动、设置隐性层级和制造周期耦合。“制造流动”着眼于基层官员晋升流动的政治激励需求。乡镇政府通过差异化的制度设计突出岗位差别、依托事务分类促进干部分流、制造岗位空缺等机制，拓展基层官员晋升流动的空间与机会。“制造周期耦合”则通过建构乡镇干部政治生命周期与家庭生命周期的耦合关系，达致基层干部“家庭-工作”两种自我实现目标的平衡态，维持两种需求的正循环。

上述两种分析路径共同描绘了基层政府激励机制的研究图景，为本研究提供了重要启发。无论哪种分析路径，仍存在一定的解释短板，在一定程度上割裂了基层政府人事激励的系统性。既有研究要么过于强调激励对象的结构性，将地方官员群体及其所处的组织结构视作统一整体，忽略了干部群体的异质性问题，大多从宏观体制或中观制度层面来解释体制环境何以影响基层官员的行为选择，而对官员个体激励需求的分析略显粗糙；要么过于关注个体需求的差异性，将不同类型的基层干部化约为彼此相对独立的子群体并列讨论，忽视了基层干部激励的系统性和复杂性，尚未觉察到单一的激励机制对不同类型的基层干部激励所产生的连带影响。既有研究的理论欠缺在于少有研究能够结合基层干部身份这一关键变量，结合不同身份群体的差异性需求，对其适配的激励机制加以分类讨论，无法解释基层行政体系内部的激励配置差异现象，进而解决政府人事激励的针对性与有效性等问题。

那么，基层政府应如何加强对基层干部的管理与激励，解决不同身份基层干部的激励配置差异问题，重建激励公平？如何实现面向基层行政体系的整体性激励，提升基层政府治理能力？为此，本文尝试在既有研究的基础上建构关于基层政府人事激励的新的解释框架，从干部身份视角出发，剖析基层政府人事激励的实践逻辑与运作机制，探赜基层政府人事激励的治理效能。

二、分析视角与解释框架

（一）分析视角：基层干部身份与激励资源适配

在基层，面向干部的激励，需要考虑到以下三个方面的现实矛盾：

1.基层干部身份多样性与激励需求的差异性

在基层，最紧要的资源是作为行动者的“人”。科层制的鲜明特征在于，行政层级越低，可供调动的资源就越少。乡镇处于我国行政体制的末梢，其有限的人力承担了自上而下堆积的大量治理任务，在当前编制管理愈发严格的背景下，基层政府往往难以突破硬性编制约束而自行扩充行政力量。为了完成上级交办的治理任务，基层政府往往通过整合乡村资源，强化对属地村庄的控制，将村社干部吸纳到基层政府的任务执行体系当中。部分财政资源相对充裕的乡镇政府，则选择聘用大量的编外人员，以应对基层治理事务激增和人力紧缺的结构性压力。

编外用工的拓展在一定程度上缓解了基层政府人力不足的窘况，但也促成了基层行政人员身份多样化的特征。公务员、事业编和编外用工共同组成了当前乡镇人事管理的三元结构。三者虽同处于乡镇人事管理体系之中，但因体制身份的不同，在薪资待遇、发展前景、身份认同和个体期待上存在较大差异。不同类型基层干部的需求不同，能够调动其工作积极性的激励方式也就“因人而异”。“人”的多样化意味着组织所需选配的激励形式的多样化，为保证激励资源投入的针对性与效果，理应结合基层干部身份类型，分类适配相应的激励举措。

2. 基层激励空间紧缩与激励需求的扩张性

乡镇政府层级低、权力小、资源少，能够采取的激励手段非常有限。激励在作用方向上可分为正向激励和负向激励。正向激励主要是指上级组织通过设置一套明确的评定标准和任务目标，对达到预期目标的组织或个体，给予物质或精神奖励以示认可。负向激励偏重对未达到组织目标和要求的个体或组织予以相应的惩罚以示训诫。负向激励往往过于刚性，无法营造出主动的工作氛围与正向的工作热情。过于依赖负向激励会加剧基层干部本就紧绷的工作情绪，致使激励效果难以维系。

正向激励包括政治激励、经济激励和情感价值激励等方式。党的十八大之后，行政体制内部各种非规范的物质激励被取缔，乡镇政府进行经济激励的空间变得十分有限。由此，人事上的晋升流动成为乡镇政府最有效的政治激励，但受到“三定方案”的硬性制度约束，乡镇岗位少、核定职数少，能够自主支配的政治激励资源紧缺，导致乡镇干部的整体流动空间非常有限。情感价值激励主要表现为组织关怀和领导关心，通常难以产生持续效果，无法保证激励的覆盖性，更多是作为政治激励与经济激励的补充。乡镇政府可自主支配的激励空间呈现出紧缩趋势。

随着国家治理资源、治理任务与监督压力持续输送到基层，基层政府面临的行政压力与治理负荷不断增大。县乡两级政府不得不依托中心工作制，对现行体制采取高强度动员。这种高强度动员方式虽然能够在短时间内缓解资源与任务的张力，但也在一定程度上损耗着基层工作队伍的积极性。基层行政体系的激励需求呈现扩张态势，既有激励分配秩序的适应性与效果逐步走向式微。

3. 基层人事激励的系统性与激励机会的拥挤性

基层行政体系中的公职人员可分为两类：一类是体制内人员，即具备正式编制身份，属于行政编制或事业编制的在编干部；另一类是体制外人员，他们不具备正式编制身份，由基层政府结合本级财力和工作需要，面向社会统一招考、选聘或以劳务派遣、购买服务等形式招录的行政辅助人员。二者的管理区别体现了基层双层治理结构的属性。

晋升流动是最紧俏、最有效的激励资源。在通常情况下，编内干部与编外用工缘于身份区隔，原则上不存在晋升竞争关系。编内干部具备顺沿科层体制轨道实现晋升的正当性与可及性，编外人员则不具备制度层面的合法性。在理想状态下，编内干部尤其是公务员，可以凭借个人能力、业绩、资历和社会关系等禀赋在传统科层结构中获得流动提拔的机会，他们占据着科层体制的晋升轨道与绝大多数的流动资源。在现实中，编外人员与编内干部可能会存在竞争情况，比较明显的是乡镇的中层岗位。

乡镇干部晋升路径大致可分为五个“台阶”，分别是办事员（普通科员）、中层副职（副股级）、中层正职（正股级）、领导层（副科级和正科级）。有限的中层岗位既是大多数普通干部的“天花板”，也是最可能通过个人工作表现和努力达到的“台阶”。“股级”干部并非法定干部职级，“股级”干部的任免权主要在乡镇党委，但受上级组织部门和编办的严格监管。由此，虽然非正式身份的编外人员无缘顺沿科层轨道晋升至乡镇领导层，但有可能通过个人工作表现和努力而进入中层岗位。数量有限的中层岗位成为少数编外人员唯一的，也是最后的晋升机会，这也挤压了普通在编干部有限的晋升空间。因此，乡镇人事激励是个系统性问题，中层岗位成为乡镇干部晋升竞争最密集、最为激烈的层级。不同类型的基层干部围绕有限的激励资源展开竞争。激励机会的有限性使基层干部困于岗位竞争的“内卷”中。长此以往，这种激励拥挤将消耗乡镇普通干部的工作积极性，极易产生两极分化。

（二）“身份-因素”适配：理解基层政府人事激励的一种解释框架

1.双因素理论：理解基层政府人事激励的理论基础

双因素理论，即“激励-保健理论”，最早由美国心理学家弗雷德里克·赫茨伯格于1959年提出，研究对象是美国匹茨堡地区工业企业中的约两百名工程师与会计。赫茨伯格将影响员工工作情绪的因素划分为“激励因素”“保健因素”。“激励因素”对应员工在工作中实现自身价值的需求，是产生工作满意感的因素，包括个人成长、地位、工作挑战性、安全感、成就感、责任感、获得认可的预期等，施加于员工的是一种“实现型影响”。这类因素是激发员工积极性的重要来源，重视员工在工作过程中的内在反馈。“保健因素”则重在消除员工的不满情绪，包括管理政策、人际关系、薪酬待遇、工作条件等。这类因素的功能与卫生保健的原则相类似，旨在消除危害员工工作积极性的隐患，施加于员工的是一种“预防型影响”。它是间接维持员工积极性的保障性因素，能够降低员工的消极情绪，保障基本工作效率。

随着“双因素”理论研究的不断深入，理论解释边界得以极大拓展，其研究议题逐渐拓展至教育公平、单位绩效改革、知识型员工激励、特定群体政治参与等领域。部分学者运用双因素理论对政府机构及其他公共组织激励问题进行了探讨。例如，孙多勇和朱仁崎通过对206名公共行政部门工作人员的问卷调查，证实了双因素理论在中国公共领域和整体意义上的激励适用性，强调关注不同层次与人群的激励差异性。李民和麻三山认为，激励因素是政府部门人力资源激励的内核，保健因素则是立足点，需要重视二者的有机结合与转化效应。周澜则分析了我国现行的公务员激励机制在考核、薪酬、晋升、培训等方面的缺陷，并结合双因素理论提出了相应的完善方向。缪国书和许慧慧基于“双因素”理论角度分析，指出程序化的超负荷工作、职业生涯规划缺失以及竞争性缺乏是造成公务员职业倦怠现象的重要原因。

2. 因素适配：身份视角下基层政府人事激励的解释框架

“身份”（Identity）及其相关概念最早应用于西方心理学研究，指代在社会互动中被建构或自我形成的一种“为他人所定义的方式”。美国心理学家埃里克·H·埃里克森将其（自我同一性）描述为个体在不同心理社会阶段生成的对于自我感知的连续性与一致性认识。美国政治学者詹姆斯·D·费伦认为，社会建构是个体身份生成的重要原因，他将“身份”定义为一种由成员资格规则和（所谓的）特征属性或预期行为定义的社会类别，或指令个体特别自豪且视为不可改变的，但具有社会影响的特征。在此意义上，“身份”是社会类别与个体自尊的来源。中国学者周平认为，“身份”的创设源于治理的需要，并发挥着基础性社会政治机制的作用，“一个人的身份就表明了他是怎样的人，具有什么样的属性、享有什么样的权利、有怎样的待遇以及遵循怎样的行为规范，每个人都按这样的一套规范而行为”。作为一种在社会互动实践中形成并固定下来的规范，中西方学界对身份问题的持续关注，使之逐渐演化为一个相对独立的概念范畴，其应用视野逐步拓展至政治学、人类学、社会学等学科领域，围绕“身份”的概念界定、生产机制与功能等议题，产生了诸多知识成果。例如，塞缪尔·亨廷顿、弗朗西斯·福山等政治学者，更是将“身份”作为分析视角，引入对国民身份建构、国际政治形势判断和典型政治事件分析等不同研究场景，引发了学界对“身份政治”的广泛关注，成为诸多研究重要的视角参照。

综上，对于“身份”这一范畴的讨论，能够将个人行为取向与公共管理目标相联系，显化个体行为研究与组织治理研究的相关性。与此同时，身份作为影响社会资源分配的价值属性与符号，它不仅是理解个体行为选择的重要依据，而且是透视公共组织运行逻辑的重要坐标。从身份视角切入，对于研究社会政治结构的构成与各类组织的运行逻辑具有重要启迪。

基于既有研究，本文认为，作为结构复杂、体现专业性分工的公权力组织，政府内部高度分化的成员间“身份”，构成了基层人事体系内部产生激励配置差异现象的基本原因。这种结构性分化，既出于基层行政管理体制规范化建设的要求，也源于基层行政组织达成阶段性治理目标的需要。在高度分化的人事治理结构中，官员个人能力素质、关系资本的运维与政治机遇的协同作用造就了小部分官员在晋升竞争中脱颖而出，并保持较强的工作积极性。体制内的激励资源分配是个系统性问题。干部群体异质性使传统激励机制的效用有限，而体制身份的区隔致使相当一部分工作力量，其中不乏一些业务骨干，被制度性地隔绝于传统科层体系的激励评价体系之外，难以获得相对持久、公平和有效的激励。因此，基层政府如何通过机制创新整合激励资源，分配并覆盖整个基层行政体系，同时观照特定身份干部的激励针对性，成为本文重点关切的实践问题。

结合田野调查，本文认为，基层政府人事激励实践需要结合基层干部在乡镇治理结构中的身份定位与功能角色。不同干部的身份属性对应着不同的激励需求，乡镇政府通过机制创新，为不同身份的基层干部适配相应的激励机制，能够弥合基层政府激励资源分配的配置差异。通过双因素协同激励，既能实现面向基层人事体系的整体性激励，也能提升乡镇治理效能。本文关于基层政府“身份-因素”适配的激励逻辑分析框架，如图1所示。

图1 基层政府“身份-因素”适配的激励逻辑分析框架

（三）案例选择与研究方法

1.案例选择

D镇位于我国苏南地区，下辖十余个行政村与社区，常住人口约8万人。2023年，D镇全域生产总值约60亿元，属于典型的经济发达镇。当前，D镇政府共有工作人员300余名，其中公务员47人、事业编70人、编外用工174人。D镇核定的机关岗位正科级职数4个、副科级职数13个，有正股职（科长）干部33人（公务员13人、事业编11人、编外自用人员9人）、副股职干部36人（公务员9人、事业编18人、编外自用人员9人）。

2. 研究方法

本文主要采用深度访谈法与参与式观察法，经验材料源于2024年3月本研究团队在苏南地区D镇开展的实地调查，调查访谈采用的是无结构访谈，访谈对象涉及乡镇政府领导班子成员、业务科室负责人、属地多个村庄的两委干部以及镇村两级的编外用工等，单个对象访谈时间超过3小时。此外，我们还搜集了一些当地政府部门的政策文件与内部资料。

三、因素适配：基层政府人事激励

的实践逻辑及其运作机制

乡镇治理机制创新的实质是激活体制资源，核心是如何激励人的问题。调研发现，D镇政府结合当地人事管理结构、资源禀赋与阶段性治理需求，践行了分类适配的激励模式。研究依照基层干部的身份类型对乡镇人事管理结构进行了横向切分，借鉴双因素理论，将D镇的干部激励实践，总结为显化“激励因素”和配平“保健因素”两种实践逻辑。二者有机组合、互为支撑，分别依托“制造流动”“制造轨道”两种运作机制，型构了“双轨流动”的整体性激励模式，提升了基层政府人事激励的整体效能。

（一）显化“激励因素”：编内干部的激励逻辑与运作机制

1.编内干部：激励因素的适配对象与激励现状分析

编内干部从身份类型上可以划分为行政编制与事业编制两类。编内干部序列存在较高的准入门槛，通常需要经过公开招考、层层选拔之后，方能获得正式编制身份。他们入职后分配的岗位相对固定，按照编制身份的不同，配备专门的归口部门（组织部和人社局）进行身份管理，职务职级、职称待遇、薪资标准及各项福利保障按照统一规范的标准参照执行。作为乡镇的正式治理力量，尽管编内干部在体制内的身份认同与待遇保障较高，但受限于科层体制的刚性结构，既有的激励手段难以发挥实际效用，主要表现在以下两个方面：

一是晋升轨道的狭窄与流动机会拥挤。在乡镇，除个别情况以外，副科级干部一般由县委组织部管理，他们属于乡镇的领导层级，只有个别干部具备有限的横向流动空间（镇际流动或调任至县直单位）或纵向提拔的可能性。副科级以下的干部属于乡镇的普通行政人员，其流动空间基本局限于乡镇单位内部。他们的政治上升路径狭窄且单一，流动空间和机会分配还会受到性别、年龄、岗位需求、政策机遇以及社会关系等因素的影响。中层正副职或副科级基本上是绝大多数乡镇干部的晋升“天花板”。

乡镇中层岗位（正、副股级）既是大多数普通干部的努力目标，也是乡镇能够自主支配的岗位激励资源。例如，D镇的中层岗位（正、副股职）共有66个，除了副科级及以上的乡镇领导，在编干部总数达100人，加之编外人员，包括属地村（社区）主职干部，均能够通过制度窗口参与中层竞聘，由此更进一步加剧了中层岗位竞争的激烈性。晋升机会的稀缺性，导致激励资源高度集中于少数优秀干部群体，并与其学历出身、年龄结构以及社会关系网络密切相关，但他们在晋升至中层岗位后也会面临流动停滞，难以逾越“科级天花板”，多数干部则长期处于流动“等待期”。单一的工作内容与机关事务，持续消耗着干部的工作兴趣与热情，而程序化、标准化与超负荷的工作模式无法产生岗位价值，工作成就感与个体能动性难以建立。

二是经济激励的制度性压缩与激励效果减弱。经济发达镇工商业发达、就业机会多，整体经济发展水平较高。编内干部的薪资待遇受到财政预算支出的刚性约束，在当地整体收入水平中居于中位偏下，其收入预期与当地生活消费水平难以匹配。除此以外，D镇在编干部的年终绩效奖金因政策规范被大幅拉平，差异化经济激励空间被压缩，也削弱了其作为正向激励手段的效果，难以满足编内干部对工作付出与生活水准提高平衡性的期待。

2. 显化“激励因素”的激励逻辑阐释

按照赫茨伯格的双因素理论，“激励因素”是能够给组织成员带来工作满足感的因素，主要表现在工作本身所能提供的主观价值。编内干部在体制内的待遇保障、岗位职责相对明确，工作环境和身份属性能够提供的安全感与组织认同感较强。该群体激励需求的满足往往与工作内容和评价反馈高度相关，包括工作挑战性、领导赏识、工作绩效、集体荣誉感、个体责任意识和成长空间等。“晋升流动是对乡镇干部而言最大的政治激励”。在体制内，能够展现领导关注、凸显个人能力最直接的判断标准，是干部职务调整的频次与职级提升的速率。流动空间对于基层干部而言是稀缺的激励资源。若能够分配到流动机会，就意味着个人工作能力得到了组织的关注与认可。即使流动到更基层、工作强度更大的一线岗位，其工作挑战性也对应着组织信任与个体荣誉感，体现着组织对干部觉悟与责任意识的考验，蕴含着深刻的组织培养意涵。因此，“流动”的隐藏价值，在于将乡镇政府统筹激励资源的调适行为与基层干部个人工作价值的生产过程有机联系起来。“流动”释放了重要的激励信号，能够流动也就是获得了“最大的认可”，这对于编内干部的激励效果最强。

3.“制造流动”：显化“激励因素”的运作机制

显化“激励因素”的效能呈现，关键在于“制造流动”，即通过拓展流动空间、凸显流动价值和制造流动预期，促进干部个人能力评价与流动资源分配（机会竞争性）、成长机会选配与流动方向设置（岗位挑战性）、晋升轨道设定与流动价值匹配（晋升优先性）相结合，为乡镇政府合理配置激励资源创造条件。

第一，实现机制：打通镇村干部的双向流动。拓展流动空间既是显化“激励因素”的实现机制，也是制造流动的目的。乡镇科层组织层级、职级职数均受到严格限制，内部流动空间非常有限。因此，打通科层体制外部的流动空间，盘活科层组织内外的流动资源，成为乡镇干部激励的重要思路。在D镇，村级干部序列成为延长乡镇流动链条的重要方向。一方面，D镇将乡镇政府机关中业务能力出众但缺乏基层工作经验的年轻干部，选派到属地村（社区）任党委副书记或村委会副主任，以挂职锻炼的方式，延长年轻干部的流动时间；另一方面，将乡镇政府机关中沉淀的年龄结构偏大的中层干部或事业站所负责人，推荐至属地村（社区）任党委书记，从而置换出大批中层岗位，可供乡镇政府自行组织竞聘上岗，扩充用作流动激励手段的空间资源。基层干部流动是个连续性过程，可谓“牵一发而动全身”。拓展有限的流动空间，能够创造出一批干部轮岗流动的机会，强化流动激励效果。通过打通镇村两级的干部流动空间，乡镇政府得以统筹自主支配的中层岗位资源，充实村级治理的专业性力量，增强乡镇政府激励资源调配的灵活性，实现了乡村两级治理负荷调适与干部流动空间拓展的动态均衡。

第二，保障机制：融合培养意向的岗位设定。明确流动方向既是显化“激励因素”的保障机制，也是制造流动的前提条件。其目标在于激发乡镇年轻干部“向下流动”的积极性，明确他们的成长预期。在激励资源匮乏的基层科层体系中，组织信任、领导关注与合适的能力锻炼平台，是建立干部长线职业成长预期的重要条件，这对基层干部的激励效果非常强。

由乡镇机关流动至属地村庄的编内干部，大多是受到乡镇领导关注和明确带有组织培养意图的年轻人。在敲定岗位人选、拟定流动方向的决策阶段，乡镇组织部门会充分结合领导培养意向与干部个人意愿开展人岗适配度检验，筛选出具有强烈的成长意愿与服务担当意识的机关干部，下沉到属地村庄社区担任重要职务。某位下沉干部坦言，“并不是所有干部都能派下来的，能派到村里任职的干部都是工作能力比较出众的，组织安排人选肯定要考虑多个方面的因素，业务工作能力只是一个方面，群众工作能力是很多机关干部欠缺的，派下来就是为了培养这方面的能力”（访谈记录：X20240330FSJ）。对于乡镇机关干部而言，下沉至属地村（社区）任职意味着获得了组织信任与培养关注。相较于乡镇机关内部的横向轮岗流动，“向下”流动的机会带有明显的竞争性、挑战性和未来晋升机会分配的优先性，能有效激发机关干部主动争取基层历练的积极性，提升自觉锻炼群众工作能力的觉悟意识，保障乡镇政府向下拓展流动空间的可达性。

第三，强化机制：明确发展预期的阶序示范。凸显流动价值既是显化“激励因素”的强化机制，也是制造流动的实现基础。其关键在于明确乡镇流动机会分配的倾向性和选人用人的评价标准，从而保障基层干部可以预知自己的晋升阶序与条件，明确努力方向，积极服从乡镇政府的人事安排。对于绝大多数的乡镇干部而言，政治进步主要体现在晋升机会分配的优先次序上，而是否具备村（社区）一线工作经历成为次序排列的重要参考。在D镇，除了书记与镇长，15位副科级以上领导中有6位曾担任过村（社区）主职干部，5位现任乡镇领导班子成员中有1位直接由村干部成长为乡镇领导干部。基层任职经历作为D镇选拔和培养干部的重要参考，具有很强的示范效应。参与一线历练并非一定能够晋升至乡镇领导层。流动的激励功能，一方面体现为能够维系工作的新鲜感和挑战性，避免陷入职业倦怠；另一方面，体现为基层历练对于干部个人能力提升的回馈预期是明朗的，能够弥合乡镇流动机会紧缺的现实张力，缓解基层干部在流动等待期的个体发展焦虑，增强其后续参与晋升机会竞争的信心。作为乡镇考察干部的重要制度安排，基层任职经历成为一种显性的进步阶序，是普通干部延续正常发展轨迹、达成晋升目标的必要条件。它既显化了基层岗位的流动价值，在基层干部群体中营造出“向下流动”的竞争氛围，也强化了乡镇政府“制造流动”的激励效能。

（二）配平“保健因素”：编外用工的激励逻辑与运作机制

1.编外用工：保健因素的适配对象与激励困境检视

经济发达镇治理事务多，行政组织规模庞大，编外用工承担了大量政府治理任务，不再局限于作为编内干部的辅助角色参与日常治理活动。D镇政府机关与属地村庄（社区）中均聘用有大量编外用工，其身份划分为网格员、协管员、自用人员等。编外人员的招录由各乡镇向县委组织部申报人数计划，由县人力资源社会保障局面向社会公开招考。乡镇政府会根据工作需要，分派至机关科室或村（社区），工资待遇根据岗位的不同，由乡镇财政承担或村集体经济自支。D镇属地村（社区）的所有工作人员（包括村“两委”干部）均是通过招考形式进入基层组织的，其职业化程度很高，同样也可视为乡镇政府统一管理的编外人员。编外用工主要面临以下三种激励困境。

首先，与编内干部的“铁饭碗”不同，编外用工缺乏体制身份，岗位安全感较低。阶段性岗位需求、外部政策要求与乡镇财力的变动，均有可能使其成为被“精减”的对象。岗位安全感的缺失，使编外人员在日常工作中会表现出较强的执行力，但普遍伴随着一定程度的岗位焦虑，极易产生自卑心理。

其次，编外用工的工资待遇较低。在经济发达镇，这种收入差距体现得更为明显。基层编外用工岗位类型多样，如条线部门、政府机关和村（社区）等。不同岗位编外用工的工资由各单位分别承担，因此难以形成统一标准。编外人员薪资待遇缺乏规范化的管理制度与上升预期，无法享受与编内人员类似的绩效奖金、工会福利以及社会保障等待遇标准，故而加剧了编外群体对于收入稳定与公平的不确定感。

最后，编外用工缺乏稳定的职业成长预期，流动对他们而言并非完全是正向反馈，更多是出于阶段性工作需要所作的临时安排。编外用工通常不具备培养提拔的条件，缺少职业发展空间，个体成长需求长期得不到满足。职业发展机会的差异，增加了他们融入体制内部关系圈层的难度，身份认同的差异难以满足其高层次的交往需求。上述境遇既强化了编外用工在岗位安全感、待遇稳定性、成长获得感以及情感价值满足等方面的激励落差感，也增加了乡镇政府人事激励的难度。

2. 配平“保健因素”的激励逻辑阐释

根据双因素理论，保健因素是维持员工基本工作状态的必要条件，保健因素的缺失会增加员工对工作的不满情绪，致使驱动力下降。在体制内，享有正式激励资源的主要是在编人员。即使是激励资源分配较少的事业编群体，也能通过乡镇“中层职位”的有限开放而获得提拔机会。编外用工则因身份区隔往往被排斥于科层激励轨道之外，缺少承接正式激励资源分配的条件。他们远离乡镇权力中心，更像是体制内的“外人”，虽然与编内干部同处类似工作环境，但面对着管理政策模糊、薪资待遇偏低和人际关系隔阂等激励配置差异问题。

“机制创新的实质，就是在既定的人事结构、治理事务结构和资源约束条件下，重新建立一套对基层干部的激励体系，使人与事、人财物尽可能优化组合，达到较优的配置状态”。“配平”是指代弥合主体间资源配置差异的动态调适过程。体制身份区隔形塑了编内干部与编外人员之间的激励失衡状态。面向编外用工的激励，需要通过机制创新，破除体制内的身份认同差异，仿照编内干部管理制度进行管理，从而为该群体制造制度化、可预见的职业发展轨道，配平相应的经济激励与成长机会，以解决编内干部与编外人员激励的不公平问题。

3.“制造轨道”：配平“保健因素”的运作机制

“取决于激励的长期性、规则性和认受性特点，激励的制度化机制建构是发挥预期效用的基础”。D镇通过机制创新与制度设计，实现了激励机制的体制性转化，从身份认证、待遇保障和职业成长空间三个层面，为编外用工配平保健因素，其具体运作机制如下：

第一，实现机制：半正式身份的体制化认证。模糊的身份定位是编外人员产生激励落差感的重要原因，赋予编外人员体制认证的“半正式化”身份，既能够提升乡镇人事管理的规范化水平，也能够体现组织对该群体的关心与尊重，强化其身份认同。为了拓宽编外用工群体的激励渠道，D镇于2021年面向镇机关编外人员与村（社区）干部推行了“职员制”改革，旨在解决编外用工的体制身份认证问题。一是职员的身份认定与职级套转。D镇将编外用工的职级序列划分为五级，从低到高分别为职员、四级职员、三级职员、二级职员和一级职员。村（社区）一般干部自动套转为三级职员，村“两委”正职满足退休条件后自动套转为一级职员。二是职级晋升流程的确立。职员制仿照编内干部管理制度进行管理，根据职员的任职年限、年终考核结果以及各类先进成果运用的情况，确立了编外人员职级晋升的资格条件与程序。

职员制改革以官方文件的形式，明确编外人员的行政职员身份，增强了其参与体制工作的合法性。职员制改革，为编外用工搭建了类似科层制的职级晋升轨道，打破了其在常规科层治理中缺乏职业发展空间的结构性约束，使其获得了正式激励的资格条件。由此，既建构了编外人员的职业发展预期，也为乡镇激励编外人员提供了新的补充轨道与良性制度环境。

第二，保障机制：收益预期的制度化管理。物质激励是最直接的激励方式，科学公正的薪资待遇是维系组织成员工作积极性的基本“保健因素”。相较于编内干部，编外人员缺乏明确的薪资待遇管理标准与收入成长空间，职员制改革则为编外用工匹配了相应的职级待遇，以制度化方式建构了编外人员的收益预期。

《D镇机关和村社区职员制管理办法》明确规定，镇机关与村（社区）职员职级待遇均由两个部分组成（见表1、表2）。

通过将职员职级与薪资待遇相挂钩，编外用工的经济激励，以政府官方文件的形式获得了合法性保障，弥补了编外用工制度化激励短缺的问题。与此同时，职级待遇的阶梯化设计，为编外用工的收入增长提供了预期空间，差异化的职级待遇与绩效奖励，激活了编外人员通过持续努力实现收入增长与职业发展的目标，引导他们沿着职员制轨道，充分发挥个体能动性，同时营造出群体内部的正向竞争氛围。

第三，强化机制：中层岗位的开放性准入。在乡镇，中层干部是落实各项治理任务的重要推动者，他们既肩负非常重要的岗位职责，也代表着一定的社会地位，因此对基层干部具有很强的吸引力。

在通常情况下，编外人员不具备进入乡镇中层岗位的身份资格，无法享有与体制身份对应的权力资源。这种机会准入门槛的存在，不仅造成了体制资源的浪费，而且难免会埋没编外用工中的先进个体，有失激励公允。面向编外人员的激励，需要打破体制性的二元身份分工结构，通过引入竞争选拔机制，为编外用工开放进入重要岗位的机会，提供展现自身能力的平台。例如，D镇允许优秀的编外人员参与中层职位竞聘，赋予他们与编内干部同台竞争的机会。乡镇层级的“中层岗位”有两类：一是镇政府机关科室（局室）的正副职，二是镇属事业单位（站所）的正副职。D镇在实行村（社区）干部统一招考制度后，打通了镇村两级干部流动，村（社区）的正副职岗位，同样算作乡镇自主调配的中层岗位。

中层岗位对于乡镇干部具有特殊的象征价值。在D镇，有不少业务能力出众的编外人员，担任着人事、财会、资产管理等机关业务科室的正副职。经济发达镇属地村（社区）的集体经济实力强劲，村（社区）的正副职虽然在身份上同属于编外人员，但在体制内外均享有很高的社会地位。能力出众的机关职员，不仅可以在机关内部参与中层岗位的遴选竞聘，同样可以选择流动至村（社区），沿着“编外”成长轨道，通过担任村（社区）副职，进入乡镇“中层职位”序列。这不仅拓展了编外人员的流动空间，而且重构了镇与村（社区）之间的制度化联结。

这种开放性体现出乡镇政府人事调配的灵活性与“选贤任能”的价值导向。它将编外用工的职业预期充分调动起来，拉近了编外人员与体制权力的互动距离，在政策合理区间内为其提供了与编内干部相近的职业发展权利。“编外用工”不再被定义为体制中沉淀的外围人员，而是被视作乡镇干部成长阶序中的一级台阶。换言之，他们只是“起点低”，并未被剥夺通过个人努力进入乡镇重要岗位的权利，同样具备“向上流动”的资格，是乡镇政府保障激励机会分配公平的体现。

四、“双轨流动”与整体性激励

：双因素协同激励的治理效能

“混合性”是中国科层组织的重要特征。依据编制身份进行的群体划分是一种被充分制度化的权力结构。只要“编制硬约束”的体制设置不改变，这种双轨结构便很难突破。作为低治理权的基层政府，虽然乡镇政府几乎不具备重塑资源分配格局的能力，但是乡镇相对远离制度权力中心，具备一定的体制弹性，能够结合自身资源禀赋与治理需求进行机制创新。

乡镇人事管理结构的一个重要特征，是不同类型干部的身份结构工整，但事务分工结构模糊。治理要求与责任的下沉，增强了基层政府“超脱”编制资源约束、雇用编外用工纾解治理职能扩张压力的冲动与需求，尤其在经济发达镇，政府职能多而财政约束小，编外用工的需求规模大，在政府治理中的角色重要性日渐凸显。编外用工日渐承担起与编制人员相近的工作责任，其激励需求却因体制身份的割裂长期得不到满足。激励资源分配的非均衡性，持续耗散着基层工作者的积极性，极易演化为基层人事激励的系统性问题。

从D镇政府人事激励的实践来看，在编制刚性约束下，D镇依托机制创新突破了传统科层体制激励的局限性。一方面，通过打通镇村干部之间的双向流动，拓宽了传统科层体制的流动空间，编内干部能够沿循既有的科层制轨道，获得更多的流动机会，不仅锻炼他们的群众工作能力，将一线工作经验转化为晋升资本，还能获得较强的工作新鲜感、荣誉感和挑战性，通过显化“激励因素”，强化对编内干部的激励反馈；另一方面，通过职员制改革和中层岗位竞聘等制度设计，基层政府为编外人员搭建了类似科层制的干部管理轨道，使编外人员得以沿循职员制轨道，满足其体制身份认证、收入增长和职务晋升等方面的激励需求，配平编外人员的“保健因素”，保障其激励权利。依托“制造流动”“制造轨道”两种机制，乡镇政府最终型构了“双轨流动”的组合激励模式，进而实现面向整个基层行政体系的整体性激励。“双轨流动”的本质，是通过机制创新维系政府科层管理的制度弹性，弥合基层二元人事结构的激励失衡。这种激励模式所产生的治理效能主要体现在以下三个方面。

（一）激励因素适配的事务性效能：基层政府一线治理能力的提升与队伍建设

激励因素的适配，为编内干部提供了较强的政治激励，能够提升政府治理能力，夯实一线治理的力量基础，推动干部队伍建设。一是提升了乡镇政府对基层治理力量的弹性化配置能力，扩大了其自主权。镇村干部的双向流动，既能够为乡村治理一线输送更多高素质和专业化的治理力量，也缓解了科层刚性结构固有的“激励拥挤”问题，还拓宽了基层干部多元化的成长路径。乡镇下沉干部通过参与征地拆迁、招商引资、信访维稳等综合性治理事务，提升了一线治理能力，维系了乡村两级治理负荷与治理激励的均衡性。二是有利于基层干部自身工作价值的实现与再生产。群众工作是最能够产生意义感的工作。流动空间的拓展使乡镇机关干部能够从程序化、重复性的机关事务中解放出来，投入一线治理中，在与群众打交道的过程中将基层岗位经历内化为自身的责任感、荣誉感与价值感，实现基层干部个人职业发展目标、乡村治理需要和政府激励目标的深度绑定。基层岗位流动价值的重塑，促使基层干部从被动执行者转变为主动谋划者，既激发其干事创业的决心与信心，也为其后续参与晋升竞争和担任重要岗位奠定了能力基础，进而提升了乡镇干部队伍的整体能力素质。

（二）保健因素适配的主观性效能：二元人事结构激励配置差异的弥合与公平重建

保健因素适配的治理效能，更多体现在基层工作者的主观认知层面，它保障编内干部与编外人员在体制中享有近乎平等的激励权利，弥合了不同干部群体对激励公平的主观认知裂隙。这种公平价值的形塑主要体现在三个方面：一是身份公平的重建。身份上的认同既是对编外人员最大的激励，也是解决目前基层非正式雇员工作热情低、效率低的有效办法之一。半正式身份的体制化认证，弥合了乡镇二元人事结构的身份张力，能够将基层工作力量整合为相对统一的整体，从而增强基层治理队伍的凝聚力与向心力，强化基层政府对人力资源的统合能力。二是收益公平的重建。收益预期的制度化管理，弥合了编制内外人员的经济激励配置差异。通过将编外人员的待遇标准纳入统一化、公开化与梯度化的管理体系，能够通过职级晋升缩小与编内干部的收入差距，消解他们对于“同工不同酬”的相对剥夺感。规范化的职级管理链条，建立了编外人员相对稳定的收益提升预期，引导编外人员重新定位个人的职业发展，建立长线职业规划。三是机会公平的重建。中层岗位的开放性准入，维护了编外人员的职业尊严。中层岗位竞聘制度面向所有基层干部提供公平竞争的平台，打破了基层人才流动限制，激活了编外人员的成长潜能。它松动了既有基于身份划定的职务分工体系，使身份属性不再是基层人岗匹配的衡量标尺，营造出“能者上、庸者下”的正向竞争氛围，引导不同身份的基层干部从身份隔阂转向公平参与，建立合作成长的干事创业氛围，优化了基层政府的激励环境。

（三）双因素协同的制度性效能：基层政府人事管理体系的制度建设与弹性激活

双因素协同激励的治理效能，同样体现在基层政府人事管理体系的制度建设层面。一是推动基层政府人事管理体系的制度化建设。镇村干部统一招考与双向流动、职员制管理办法等官方文件的出台，将过去受到身份属性、政策窗口、性别年龄以及社会关系等因素影响的激励分配秩序，转化为一套公开化、流程化和可预见的体制规范。这让基层政府人事管理与激励过程有章可循，能够增强基层干部对激励分配的信任感，提高基层政府组织人事工作的规范化水平。二是激活了基层政府科层治理的弹性，推动基层科层体制向着开放性转型。“双轨流动”整体性激励功能的实现，得益于双因素协同作用达成的激励均衡，以其开放性弥补了韦伯式科层制的理性化缺陷，打破了基层干部身份与激励资源配置方向的既定关系。韦伯式科层制指代着“一种社会关系的秩序化”，其维系主要依靠“特定的个人（身份）接受着特定的任务”，即所谓的按部就班与照章办事。在激励因素驱动下，基层政府可以继续依托临时性岗位设置、制造层级、建立任务型组织等机制重塑科层治理，为其合理配置干部资源提供更强劲的价值支撑。在保健因素的支撑下，编外人员获得了稳定的职业预期，重建了激励信任，使其能够专注个人能力成长、扎根一线，同时也为基层政府协调“人”与“事”的配置关系提供了持续可靠的专业力量储备与更加开放的选择空间。

（四）达致整体性激励：三种治理效能的逻辑关系与双因素适配的耦合效应

整体性激励既是人事治理的目标，更是一种优化激励系统的方法与理念。D镇政府的人事治理实践进一步表明，中国基层治理创新活力的激发，不在于对既有体制结构的重塑，而是在机制创新调适与制度渐进优化之中实现效能整合。从三种治理效能与激励系统的对应关系来看，事务性效能指向的是激励的实践效果，即“激励如何转化”的问题；主观性效能指向的是激励的价值目标，回答的是“激励何以可能”的问题；制度性效能解决的是“激励何以持续”的问题。从三种治理效能的逻辑关系来看，激励因素适配的事务性效能主要体现在基层干部队伍建设、人力资源配置优化和实际治理能力提升方面，它既是主观性效能在基层治理实践层面的转化，也是制度性效能得以产生的实践依据。保健因素适配的主观性效能主要体现在基层干部身份认同、职业尊严以及公平感的塑造方面，它既是事务性效能得以显化的动力基础，也是制度建设得以发挥效用的价值前提。双因素协同的制度性效能则表现为基层政府人事管理体系的规范化、弹性化和开放化，它是事务性效能和主观性效能得以巩固和强化的结构保障，二者又在长期互动中推动了制度建设的演进与治理效能再生产。双因素适配的耦合效应，使基层政府建立起面向基层干部体系的整体性激励系统，并最终实现了基层政府人事激励效能向基层治理实际效能的增进与转化。

五、结论与讨论

在基层行政体系中，编内编外二元干部结构作为一种常见的人事安排，有效回应了基层治理人力资源配置、编制体制约束与复杂治理情景的匹配需求，在今后很长一段时期内会持续存在。在推进基层治理体系和治理能力现代化的大背景下，基层干部队伍建设注定要走向规范化和专业化，是政府治理的重要内容。“把政府官员的激励搞对”是政府治理的核心。在基层治理现代化转型的要求下，行政组织既有的激励分配结构与手段，已难以适应基层治理负荷的增大与基层干部结构的变化，尤其在东部发达地区，庞大的编外人员群体成为政府治理的重要力量，科层体制扩张的负面效应已经显现。编内干部与编外人员的体制身份隔阂，制度性地造成了干部群体间的激励失衡，二者围绕有限激励分配展开的非公平竞争，客观上导致基层激励机会拥挤与群体激励配置差异，持续损耗着基层干部的工作积极性，极易演化为基层人事治理的系统性问题，最终使基层整体行政效率降低，耗散基层政府治理资源。

本研究基于田野调查中获得的经验启示，以苏南地区D镇政府人事激励的案例分析为基础，对东部发达地区基层政府人事激励的实践逻辑与运作机制进行深入解析。本研究首先注意到干部身份与体制激励资源配置的关联性，分析了当前基层政府人事激励面临的几种现实矛盾，认为基层政府人事体系内部的激励配置差异问题，本质上源于编制硬约束下基层干部身份分化所导致的激励分配失衡。在此基础上，本研究借鉴双因素理论，从基层干部身份与激励资源配置的分析视角，提出基层政府“身份-因素”适配的激励逻辑分析框架，详细呈现了经济发达镇D镇政府人事激励的实践过程，以揭示基层政府人事激励有效的内在机理。

本研究发现，“因素适配”是基层政府人事激励的核心逻辑。从苏南地区D镇的治理实践来看，基层政府之所以能够实现有效激励，是因为其激励机制创新分类满足了编内干部与编外人员的激励需求。在基层人事体系中，编内干部的激励主要通过争取流动机会来获得正向反馈，体现自身价值。因此，基层政府通过拓展传统科层制轨道的流动空间，为编内干部制造了更多流动机会，显化与工作价值相关的“激励因素”，为其提供了较强的政治激励与价值激励。相对而言，编外人员在管理政策、待遇水平和职业发展机会等方面相较于编内干部要弱势很多，更关注身份认同、规范的管理政策与职业尊严等权利要素。为此，基层政府通过制造类科层化的干部管理轨道，让编外人员也能沿着制度性补充轨道获得政治、经济和情感激励，为编外人员配平与激励权利相关的“保健因素”。本研究特别指出，建立双因素协同激励的系统治理思维，是提升基层激励效能的关键。本研究将这种激励运作模式归纳为“双轨流动”，它能够实现面向编内干部与编外人员的整体性激励，弥合基层二元人事结构的激励配置差异，解决基层人事激励的系统性、公平性与针对性等问题，维系基层治理体制的适应性与治理弹性，提升基层政府治理能力与基层治理效能。

相较于既有研究，本研究立足中国经验场景，拓宽了“双因素理论”在基层治理和组织激励等研究领域的解释边界，创新性地引入“身份”视角，构建基层政府“身份-因素”适配的激励逻辑分析框架，为理解基层政府人事激励过程提供了新的分析维度与解释路径。与此同时，本研究还关注到基层政府人事激励的系统性与机制运转的连带效应，对基层政府如何实现整体性激励提出了综合性解释，进而深化了学界对政府治理与人事激励的研究。

需要指出的是，本研究还兼具明显的理论创新意义。自“双因素理论”提出伊始，已过去大半个世纪，但该理论解释组织激励行为的深刻洞见，对后续激励理论研究的深化以及当下现实，仍具有非常重要的借鉴与指导价值。理论的适用性只有随着理论在不同实践情景中的碰撞，才能得以验证、拓展和深化。作为西方理论研究的舶来品，任何理论在中国实践中均需要直面本土文化基因的深层影响。本研究基于当下经验分析，尝试为构建具有中国本土特色的干部激励机制提供新的理论注解，推动研究创新。本研究对于经典理论的贡献在于：

其一，双因素理论的研究对象是企业组织中的专技人员，其研究结论必然受到特定研究对象的影响。本研究将双因素理论引入对政府科层组织的分析，以基层干部为研究对象，结合差异化的干部身份类型，细化了双因素理论对基层政府人事激励实践的解释，拓宽了双因素理论的解释边界。

其二，本研究将“身份认同”“职业尊严”“岗位预期”等与工作内容无关，但可以产生实际激励效应的影响因素，纳入“保健因素”的解释范畴，丰富了经典双因素理论对于激励影响因素的提取范围，发掘出基于本土文化属性和特定行政组织环境存在、未为经典理论所关注到的其他激励影响因素，丰富了双因素理论的构成维度，拓展了经典理论的讨论空间。

其三，本研究修正了双因素理论的基本观点。根据赫茨伯格的观点，保健因素是组织管理者必须注意到的工作外部环境因素，其效用在于消除员工不满意心理，并不能对激发员工积极性起到激励效果。本研究证实，对于特定群体而言，工资待遇、人际关系、管理政策等被赫茨伯格归纳为保健因素的激励要素，在政府科层组织的人事管理实践中，同样能对组织成员起到很强的激励效用，尤其在我国特殊体制环境与本土经验场域，经典双因素理论的基本观点需要进一步讨论。此外，赫茨伯格对各种影响因素的提取与归类，使其在观点上割裂了各因素之间的综合效应。实际上，影响组织成员工作积极性的因素往往具有高度动态性和复杂性，难以说明某种因素起到的激励效应是单一性且固定不变的。本研究虽然借鉴了经典理论对于激励影响因素的提取分类标准，但并没有延续对双因素激励影响的二元性理解，反而证实了双因素在适用于差异化的激励对象时存在相互转化的空间与可能。本研究超越了双因素理论对不同因素在激励效应评价上存在的主次和强弱之分，肯定了“双因素”对于基层干部群体激励的复合效应，弥补了经典理论对于特定组织激励现象的解释局限性。

诚然，本研究同样存在一定的局限。首先，研究选取的调研对象是我国苏南地区的经济发达镇，其财政能力、治理事务结构与政府职能权限均异于普通乡镇，结论的普适性尚需通过区域比较研究加以验证。其次，囿于篇幅有限，研究未对编内干部序列的公务员、事业编，以及编外用工序列的自用人员、网格员、村（社区）干部等子群体进行细化讨论，而子群体内部激励需求的异质性，同样可能构成影响基层政府人事激励效果的变量。上述两点均构成后续研究可拓展与深化的方向。后续的研究探索仍需持续关注基层治理体制韧性与机制灵活性的关系问题，特别是如何在推进基层治理体制走向规范化的同时，维系必要的体制弹性与灵活空间？如何将对“人”的治理转化为基层治理体制的结构韧性？如何规避机制创新在向制度转化过程中可能陷入的僵化问题？对上述问题的持续追问，有待学界的共同努力。