在西方发达国家纷纷走向城乡一治、加快城市化进程时，我国却因特殊的历史原因，走上了一条牺牲农村发展城市的道路，造成了城乡二元对立的社会结构。特定历史时期已结束，特殊原因也已解除，但城乡二元鸿沟却越积越深。鸿沟不仅表现在生产方式、收入等方面，而且更有治理模式的差异。前几方面人们讨论颇多，而对后一方面，却从未有人涉及。如果说收入、生产方式等方面只是一种量的差距，那么城乡治理方式方面则是一种质的不同：城市领导农村，二者是一种上下级关系，而且随着城市化程度的递减，行政层级也存在相应的递减关系――市领导县、县领导乡(镇)、乡(镇)领导(指导)村，市、县、乡(镇)、村之间已经形成了四个行政级别――笔者名之为城乡等级制。本文试图对西方城乡治理模式作一简要述评，希望为弥合我国的城乡差距提供一点启示。

 

 

 

　　一、城乡一治的表现及内涵

　　“城乡一治”并不是西方地方政府学中一个具有特定含义的概念，而是笔者在对比我国城乡等级制的治理模式后，从西方地方治理的共同特征中抽象出来。尽管如此，这并不是笔者个人的杜撰，早在1991年我国就有学者指出，国外地方行政建制上，就有“城乡合治”的趋势，但是“城乡合治”侧重强调城乡基层政府进行合并形成新的政府单位这一方面，未将城乡平等治理这一特征概括出来。有鉴于此，笔者提出“城乡一治”这一概念。为了全面准确地把握其内涵，笔者分别选取英、法、日这三个单一制国家和美、加、德三个联邦制国家为例加以说明。

　　英国素有地方自治传统，被称为地方自治之母。英国目前的地方政府体制是以二级为主，辅之以个别地区的三级制和大都市区的一级制，每个地方政府无论级别与所在区域，均是独立法人。确立目前英国地方政府体制框架的是1972年《地方政府法案》(1974年4月开始实施)。该法案把英格兰和威尔士**58个郡政府合并为47个非都市郡，将其下1249个自治市、城市区和乡村区政府合并成为了333个区或自治市;还在人口比较集中的地区设置了6个都市郡，在其下设置36个都市区，上述区域实行二级制。人口比较分散的农村区、自治市和城市区下设教区议会，在这些地区实行三级制。1985年新《地方政府法案》撤销了6个都市郡议会，只保留都市区一级议会，在这些地方实行单层地方政府体制，但对农村地方政府体制并未有任何影响。

　　法国中央集权的传统较为浓重。目前也实行地方自治，1977《市镇法典》规定，市镇是法国基层政权，每个市镇政府都由市镇议会、市镇长及若干市镇长助理组成，除巴黎等“大”城市外，市镇不论经济、地理、人口状况如何，其政府结构均相同，具有同质性和一致性。1982年《权力下放法案》，又增设大区，规定地方政府由大区、省、市镇三级构成，并加强了市镇的地方自治权力，减少国家对市镇的行政监管。可见法国也实行城乡一治的地方治理模式。

　　日本在明治维新后也成为了西方国家的一员，在地方政府体制上的表现是，他们也实行地方自治。他们的地方政府是按照双层体制建立起来的，基层包括市町村三类，上层包括都道府县四类，其中，市町村是主要的地方公共实体，它们最接近于民众和社区。市町村之间的最大区别在于自治体的人数：一个自治体要成为市必须在人口上达到50000人以上，而町村之间没有明显的区别。从整体而言，市町村采取相同的地方政府体制，都是自治体，自治体长官是市(町村)长，立法主体是自治议会，均由当地居民直选产生。

美国地方政府的显著特征是碎片化和地方分权，它的地方政府被分成包括县、自治市、学区和特别区在内的若干管辖权重叠交叉的单位。其中，自治市包括城市、镇、镇区、村和自治市镇(不同州有不同的名称)。所有这些地方政府的法律地位都是平等的，也就是说，美国的地方政府只有一个层级。全美共有1.93万自治市政府，它们中的大多数都是很小的政府单位，只有略超过1/3的自治市人口超过2500人，在技术上被称为城市。2500是美国人口统计局规定的划分市区的最低标准，在此之下都被称为乡村地区。也即一个自治市政府可能是城市政府，也可能是村政府，甚至村政府的概率还要大于是城市政府。村与城市除了法律地位平等之外，在政府组织结构上也基本相同，虽然有程度的差异。这种差异主要体现在程度上而非各类上，因为差别更多地侧重于履行职责所要求的组织的复杂性，而非其结构原则。如同市一样，村也存在有三种基本形式的村政府，即村长-议会模式、委员会模式、以及村议会-经理模式。

　　加拿大与美国类似只有一级地方政府，包括市和许多经常被称为中介组织、董事会和委员会之类的地方性专门组织，比如警备委员会、地方卫生局等。其中市4600多个，地方性专门组织共有8000多个。而他们的市也同样是一个宽泛的称谓，所有的综合性地方政府都称为市，具体类别包括城市、镇、村、乡村市(也分类为小镇、教区和农村地区)、县(单列的和上层的)以及区域市和大都会市。可见，在加拿大，他们的农村地方政府(包括乡镇村)与其他大城市一样，都是平等的地方政府，统称为市，他们的法律地位、治理模式并无本质的区别，区别只是它们所有的地区不同和人口多少而已。

　　德国地方政府由两个层面构成：一是作为地方政府最底层的乡镇，二是位于底层之上的县。虽然乡镇和县是地方政府的两个层级，但从正式和法律的角度来看，它们有着各自的权利、责任和职能，相互之间泾渭分明，乡镇并不从属于县，原则上说，乡镇对其边界之内的所有的事务负全责。因此，从实际效果上来说，乡镇与县更像是平等关系，只是县的地理范围和财力大于乡镇，当一些地方事务的治理超出了一个乡镇的能力之外时，作为更高层级的县级地方政府才会被要求、有义务介入，承担起相应的职能。因此，县更像是一个区域性政府，而乡镇是与当地居民关系更密切的基层地方政府。乡与镇的区别是，乡通常位于农村地区，而镇尤其是较大的镇和大的市构成了典型的城市区或城市化的空间。也就是说，乡是农村基层政府，镇是城市地方政府，虽然二者人口、城市化程度有较大差别，但二者在法律上、治理模式并无质的区别。

　　上面我们分别列举了单一制和联邦制下的六个发达国家的城乡治理模式，尽管各国都有特殊的历史传统，其地方政府体制也各具特色，但他们的地方政府体制在城乡关系上却有一些共同特征。把这些共同特征抽象出来，就是笔者所言的城乡一治。城乡一治是一种城乡统一治理的地方政府结构，在这种政府结构中，城市和乡村地方政府具有平等的法律地位，具体表现为它们处于同一政府层级，采取大致相同的政府组织形式，拥有完整的财权和独立的事权。、

 

　　二、城乡一治对乡村地方政府的意义

　　城乡一治的地方治理模式已经是西方地方政府的通例，这种治理模式的采取对各国地方政府尤其是乡村地方政府体制的发展和完善具有积极的意义。具体而言，表现在以下三个方面：

　　(一)乡村政府法人化

　　在西方城乡一治的地方治理模式中，从法律上来说，每个地方政府单位都是独立的法人，无论是城市政府还是乡村政府。而独立的法人单位必须要有独立的财产和经费，并以此独立地承担法律责任。对于政府法人而言，独立的财产也就意味着它必须具有独立的财政，地方财政是地方政府行使地方权力的物质基础，一个地方政府无论是城市政府还是乡村政府，如果没有独立的财政，就无法保证正常履行服务地方居民、执行上级政府委派的某些职能的职责。一般而言，地方政府的收入来源包括地方税收、各种行业经营人所缴纳的费用、来自公共或私营借贷者的贷款以及其他各级政府的拨款等等。城乡一致在财政上地要求就是城乡地方政府有基本相同的收入结构。

　　对于乡村地方政府而言，拥有充足而又能独立支配的地方财政意义更加重大。其主要原因在于，随着工业化、城市化的到来，世界各国都出现了农村人口大量向城市的转移，继而出现了乡村衰败的现象，最重要的表现就是人口转移带来税基减少以及由此带来的服务能力下降问题。西方各国对此采取的措施一般有三：一，合并地方政府，通过增加地方政府的人口规模来提高税基;二，中央或上级政府对地方提供各种形式的补贴;三，赋予地方政府发行政府债券的权力，以此弥补财政赤字。由于篇幅所限，本文仅选取一个国家的乡村地方政府财政结构来加以说明。为了使数据更有说服力，笔者选取日本为例，因为日本是西方发达国家中实行地方自治最晚的国家，日本尚且能做到乡村地方财政的相对独立性，传统西方国家更是如此。

　　日本的政府体系由中央、都道府县、市町村三级构成，市町村是其基层政府，在1953年《町村合并促进法》之前，有市285个、町1967个、村7643个，合并后有市653个、町2006个、村591个。无论合并前后，作为乡村地方政府的町村都占据了地方政府的绝大多数。因此，市町村整体的财政收入结构，在很大程度上也可以说明乡村地方政府的财政收入问题。

　　市町村基层政府作为独立政府法人，其税收在日本全部税收中呈现出逐年递增的趋势，从1955年全国17.5%的税收比例上升到了2003年25.3%的比例，体现了日本在税源分配上呈现出向基层政府倾斜的倾向。

　　二战前日本尚未建立财政转移制度，市町村财政收入以地方税、地方债、地方其他收入为主，辅以少量国库及都道府县支出金。二战后，日本为了弥补地方财政不足，建立了现代财政转移支付制度，主要由限定用途的国、县支出金和不指定用途的地方交付税两部分构成，尤其是后者，既增强了市町村的财力，又保证了地方自治的实现。另外，地方税的稳定增长也被看作是市町村自主权不断强化的表现，地方债长期以来也一直是弥补地方政府公共投资不足的一个重要手段。

　　富士见町作为纯粹乡村地方政府与市町村整体地方政府财政结构相比，地方交付税作为不指定用途的国家转移支付已经成为其第一收入来源，地方税在其全部财政收入中所占比例较小，只能成为第二财源，由地方让与税、地方交付税、国县支出金和町债构成的依存财源高达54.3%，已经超过了由地方税和地方其他收入构成的自主财源。

　　由此可见，乡村地方政府如果与城市地方政府具有相同的法律地位，也可以成为独立法人，则它们可以拥有独立财产，成为独立的征税单位;由于其税收能力相对较弱，国家应当加大对其的转移支付;它也可以与其他城市政府一样，通过发行地方公债筹集公共基础设施所需的大量资金，从而提高其提供公共服务的能力。
 

　　(二)乡村治理民主化

　　乡村治理民主化的核心内容是保证地方自治在乡村地区的实现。地方自治是指国家特定区域的居民依据宪法或法律自主决定和管理本地区的公共事务的一种政治制度。传统国家的城乡治理模式有着质的差异，一方面，在城乡政治关系上，统治者大多利用作为政治中心的城市对广阔的乡村地方进行统治。另一方面，地方自治只是自治城市的一项特权，乡村居民根本没有自主管理地方事务的权利。因此，乡村地区的地方自治主要包含两层含义：一要排除城市政权对乡村地区的领导，二要建立乡村居民自主治理当地事务的政府形式。

　　城乡一治使得西方各国普遍在乡村地区确立了地方自治制度。虽然西方各国城乡一治的实现方式、时间相去甚远，但其结果是相同的，广大乡村地区取得了与城市相同的自治权。根据城乡是否同时取得地方自治权，上述六国可分为两种类型：一，城乡非同时自治型，英法德三国先有城市自治，后行乡村自治;二，城乡同时自治型，日美加城乡同时自治。

　　英法德三个欧洲国家，由于都有过城市自治历史，城市自治率先实现，随着城乡一治的推行，乡村地区才取得了与城乡相同的自治权。英国素有地方自治传统，这种传统在中世纪早期就已开始形成。即便如此，英国的乡村地区也没有实行地方自治，真正具有民主色彩的地方自治只在自治市才会产生，但这种自治市的数量非常少，到1086年时，也只有71个王家特许自治市。乡村地区的封建庄园虽然拥有独立王国一样的自主性，但这更像是封建割据而非地方自治。即便到了素有“地方自治政府黄金时代”之称的维多利亚时代，也只有一部分城市获得自治市的地位，其他没获得自治市地位的市镇与乡村一样，依然处于郡守和治安法官的统治之下，缴纳郡区税。而取得法人市镇地位的自治市则凭借从国王那里取得的特许状享有一系列特权，包括设立自己的管理机构、拥有独立的市政资产、独立的司法机构及可以被称为市的特权。英国地方政府结构的真正合理化是由1894年地方政府法案完成的，这部法律设立了城市区议会和乡区议会，乡区议会下设教区，并规定300人以上的教区引入民选产生的教区议会制度，300人以下的教区必须设立教区大会。由此，乡村地区才正式取得了与城市相同的地方自治制度，在农村基层政府确立了现代民主制。1972年通过《地方政府法案》后，又进行城乡地方政府的合并，形成了目前城乡合治的局面。

　　法国也存在与英国类似的情况，在法国大革命之前，只有依法获得特许状的自治市镇才享有自治权，大革命的到来彻底扫除了乡村市镇与城市的区别，1789年关于设立自治市镇的法律赋予了乡村市镇等同的自治权，该法明确规定，所有居民共同体，不论人口多寡，均为市镇，享有市镇的法律地位。从法律上来说，法国实现城乡一治比英国还早了一百年。遗憾的是，后来由于拿破仑对地方官员实行任命制加强了中央集权，包括乡村在内的地方自治就名存实亡了，直到1982年权力下放法案才又真正实现地方自治，但法国至少不存在城市对乡村的政策性歧视。

　　德国也有着浓厚的封建主义和集权主义传统，1808年自由派改革者斯泰因起草了《普鲁士市政宪章》，才在德国确立了地方自治的政府模式。但该宪章也只适用于城市，并不适用于广袤的仍旧为封建贵族所统治的乡村地区。在整个19世纪，德国都存在着明显的城乡治理模式差异。直到1919年《魏玛宪法》通过后全面的地方民主制才在全国展开，财阀政治则寿终正寝。纳粹攫取政权后，地方政府依据独裁整齐划一的原则进入了一体化阶段，自治权完全被剥夺。二战后，随着1949年联邦宪法的出台，乡镇自治权获得重生，与前次的区别在于，由于联邦制的实行，地方政府的立法权落入了州政府之手。

　　日美加三个非欧洲国家虽然国情差别较大，但城乡地方自治几乎同时实现。日本传统上是一个中央集权国家，自明治维新后开始民主化改革。其地方自治制度始于1878年制定的郡区町村编制法，经过1889年颁布的市制町村制法案正式确立下来。这两部法律都规定乡村地方政府町村与城市地方政府区(市)是基层地方政府，同等享有自治权。美国在殖民地刚刚建立时就开始了地方自治的传统，殖民地自治能力的培养，是从最基层开始的。早在17世纪上半叶的康涅狄格，只有殖民地和村镇两级政府，就已经开始了村镇地方自治的变化的历程。1691年马萨诸塞殖民地政府和地方政府在职能上分离，殖民地政府对地方事务的干预减弱，村镇的自主性增强，成为近乎独立的居民共同体。加拿大地方自治与美国有密切的联系，也有着较多的相似之处。加拿大于1647年尚处于法国殖民时期就开始了地方自治的摸索，但受到法国中央政府的强烈反对而被迫中断了一百年，1760年英国殖民统治开始之后，开始实行英国政治制度，局面才有了改善。后来由于美国独立战争爆发，大批忠英派从纽约、新英格兰涌入加拿大，把美国的村镇自治也一直带到了加拿大。总之，日美加地方自治的一个显著特点是城乡同时实现地方自治，实行城乡一治。
 

　　(三)城乡发展均衡化

　　城乡非均衡发展，是由于城乡差距造成的。在工业化之前，西方国家城乡差距并不大。工业化在带给人们极大的物质财富的同时，也导致了城乡的巨大差距，由于城市的生活水平要远远高于农村地区，因此农村人口开始大量涌入城市，出现了所谓的城市化。工业化、城市化在带给城市巨大繁荣的同时，带给农村的却是萧条和衰败。因此，如何止住农村地区萧衰的颓势，就成为了各发达国家的一项重要课题。城乡一治是西方发达国家保持城乡均衡发展的一项重要措施。

　　城乡一治有利于缩小城乡差距，促进城乡均衡发展。在城乡一治治理模式实现之前，城乡差距是全面的，它们是两个具有不同质的规定性的共同体，笔者把这种差距概括为自然属性和政治属性两个方面。其自然属性的差距主要表现为人口和生存生活方式两个方面，这城乡分离过程中自然形成的，正如学者所言，就人类生存条件而言，城乡差别主要在于，城市具有集中性，乡村具有分散性;就人类生存活动而言，城乡差别主要在于，城市人口一般从事非农业活动，乡村人口一般从事农业活动。政治属性的差距表现为城市是政治统治中心，乡村服从于城市的统治，二者具有不同的政治组织形式。其中，政治属性的差距带有强烈的人为色彩。西方实现城乡一治的治理模式后，城乡具有相同的法律地位，政权组织形式也不存在本质的差别。因此，城乡差距就只剩自然属性即人口与生存生活方式的差别了。西方发达国家的地方治理模式也正是采取了城乡一治的模式，消除了城乡之间的人为差距，他们普遍采取的城乡划分标准就是人口差别，只要人口指标达到一定数量标准，乡村地方政府就自然转化为了城市地方政府。这样，就为乡村向城市转化扫清了制度障碍。

　　城乡一治还会促进城乡自动均衡。纵观西方城市化的过程来看，还有一个城乡自动均衡的规律存在。这规律的主要内容就是，在一个国家城市化早期，人口转移基本是单向的，主要是由乡村向城市流动;当城市化达到一定程度后，开始出现逆城市化的倾向，即所谓的郊区化，此时，人口流动变成了双向流动，农民流向城市，市中心的富有阶层流向距离城市不远的郊区;当郊区化达到一定程度后，郊区本身也城市化了，此时就实现了所谓的大都市化;当该国城市化一定程度后，城乡之间的人口流动就实现了一个动态平衡――表现上看，城乡人口不再有明显变化，但事实上还存在双向人口流动，只是这时乡村流向城市和城市流向乡村的人口实现了均衡。但城乡人口流动自动均衡需要一个基本前提：城乡一治，乡村要和城市法律地位、居民政治权利、治理模式等保持一致，否则人口双向流动就会存在人为障碍。西方发达国家有的已经达到这种自动均衡，有的还正处于自动均衡的实现过程之中。

　　城市化的发展具有两种方式，一种是现有城市规模的扩大，另一种是新城市的出现。城乡一治的治理模式对城乡均衡的促进正是从这两个方面来实现的，一方面可以为乡村政权转化为城市政权扫除了障碍，促进新城市政权的出现;另一方面，可以通过消除城乡之间人口流动的屏障，促进既有城市规模的扩大。这既是工业文明的要求，也是工业文明发展的必然结果。工业文明是以城市和城市化的乡村为依托生成和延续的，伴随工业文明的民主政治无不集中反映和投身在城市和城市化的乡村社会之中。城乡一治恰好就促进了这一目标的实现。

　　此外，城乡一治在实现地方政府法人化和地方自治之后，从行政层级上来说，也提升了乡村地方政府的地位，从城市政府的下级单位变成了与之平级的政府单位，从而简化了地方政府层级，实现了政府层级的扁平化。政府层级扁平化相对政府层级多级制而言，有诸多优势，既可使乡村地方政府活动较少受到上级的干涉，自主权更高，地方行政效率得以提高;又有利于提高中央政策的“保真”度，地方更真实地执行中央政策，有利于提高国家整体的行政效率;中央政府或省(州、府)对地方政府的补贴减少中间环节，最大限度地减少损失，可以如数、直接下达到乡村居民身上。
 

　　三、一点启示

　　上述西方六国，既有联邦制国家，也有单一制国家;既有面积与我国相仿的美国、加拿大，也有比我国小得多的英法德日;既有人口稀疏的美国、加拿大，也有人口密度远大于我国的日本;既有传统的西方国家，也有具有传统的东方国家。他们的国情千差万别，但地方政府制度上有一点是相同的，他们都实行城乡一治的治理模式，可见城乡一治的地方制度既有其优越之处，具有普遍推广的价值，也有较强的适应能力，具有推广的可行性。
 

　　相比而言，我国在对待城乡地方政府的态度上还有许多值得反思的地方。比如，我国实行村民自治，但村民民主选举、民主管理、民主监督的总免不了受到上级政府的干涉和制肘;我国在农村实行乡政村治――乡镇是基层政权、村委会是村民自治组织，但现实却是乡财县管、村财乡管，乡村二级均无独立的财政;我国在免除农业税后，加大了中央对乡村地区的补贴，但补贴的钱最后真正落实到农民头上的却只有九牛一毛;我国乡镇财力不足，在法律上却没有发行地方债券的权力，而事实却是乡镇债务却比比皆是，名不副实;我国声称要推行城镇化，但当乡村人口、产值、税收都达到了与县市持平的程度时，却由于各种因素制约，这些乡村迟迟不能升格享有县市的待遇;

……不一而足。为了克服上述问题，我们必须要重新设计关于城乡关系的法律框架，相信城乡一治或许是一种可行的制度设计。