贫困地区在脱贫过程中遇到了各类资源配置问题，其中土地资源能否合理利用是制约地方经济发展的关键。20世纪90年代分税制改革以来，我国财政“分灶吃饭”制度在刺激发挥各级政府发展经济动力方面成效巨大，但同时也带来了各级政府财政独立性与非均衡化，东部与西部之间、城市与乡村之间的贫富差距日渐明显。在今天倡导“共享、协调、创新、绿色、开放”的新发展理念时期，现行体制影响下财政金融系统暴露出各级政府之间发展差距日益扩大化的问题。在中国特色社会主义现代化建设实践中，共享发展是社会主义的本质要求，尤其是富裕与贫困之间的斗争。如何消除贫富之间的现实差距，党中央在实践考验中提出了精准扶贫的新理念、新思维、新战略，为全面建成小康社会提出了消除贫困的方法论。然而由于不同地区之间资源禀赋的差异，导致各级政府之间财政收入的差异化。如何在精准扶贫方法论的基础上，实现不同地区之间土地、资本等资源要素的共享化发展，将成为实现全面建成小康社会战略目标的关键所在。本文将基于政府与市场间金融生态系统理论，以同级政府组织间转移支付为介入点，探讨城乡建设用地增减挂钩助力精准扶贫的现实性与可行性，以获得转移支付资金来支持贫困地区精准脱贫的准确结论与对策路径。

一、文献综述：共享发展、增减挂钩与精准扶贫

共享理念内在地体现着人类社会存在的本质要求，实现土地、空气、水等自然资源以及资本、管理服务等社会资源的共享发展是人类社会起步的原点，也是人类社会进步的终点。共享内含公有制性质，其反面便是私有制以及由此产生的资源占有的差距，其中包括人与人之间、人与社会之间的差异，同时也包括组织与组织之间、区域与区域之间的要素分配不均衡。土地具有自然资源属性，也具有社会资源属性，也决定了土地资源是联结自然与社会的桥梁，如何均衡分配土地资源、发挥其双重属性优势至关重要。

（一）共享发展理念的理论溯源与实践需求

共享发展是人类社会发展过程中社会财富非均衡化分配进化下的均等化分配理念，体现的是“每个人自由而全面发展”的共产主义特征。邓小平在社会主义的本质论中将生产力与共同富裕联结起来，决定了共享发展是中国特色社会主义的本质特征之一。在新时期、新阶段发展的节点上，习近平总书记深刻阐释了共享发展理念，指出，“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”。充分体现了共享发展的人民性、主体性和普适性，共享发展的全体公民的人民主体性与全面建成小康社会的人民共享性深度契合。共享发展作为新历史起点上的发展正义理念，体现了直面当代中国深化改革进程中各种“出场焦虑”和“在场难题”的现实担当。将“共享”纳入“中国道路”的发展新理念，体现了对共产党执政规律、治国理政规律、社会主义发展规律、人类社会发展规律和中国特色社会主义现代化建设规律的充分把握与升华。

现阶段，我国政府财政收入按种类划分主要包括税收收入、国有资产收益、国债收入和收费收入以及其他收入等，按级别划分主要分为中央财政收入和地方财政收入。根据近几年公布的财政数据测算分析可得：中央财政收入中税收收入占较大比例，地方财政收入中土地出让金占比超过了50%。由于地理位置的差异，土地出让金的级差地租相对差距明显，进一步加剧了地方政府财政收入的差距。加之，我国土地制度公有性，决定了土地增值收益不应该属于特定区域部分居民的收益，而应该是疆域范围内全体居民的收益，从而实现全体人民的共享发展。在全面建成小康社会的战略中，我国各级政府财政体系中体现共享发展理念的做法主要有转移支付和转移支出两类。转移支付是政府间的一种补助，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，属于各级政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。转移性支出是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地单方面转移给居民和其他受益者的支出，主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场型再分配活动。其中，土地资源配置中所推广的增减挂钩政策是实现政府间共享发展的主要方式，只不过增减挂钩政策更倾向于转移支付的市场性行为，在某种程度上将转移支付和转移性支出的非市场性分配关系市场化。

（二）精准扶贫的勃兴与内涵重塑

“人民群众是历史的创造者，是社会实践的主体”，就是说人民群众是社会物质财富和精神财富的创造者，决定了社会发展成果理应由人民群众共享。在当前中国全面建成小康社会的决胜阶段，发展理念的最为重要的演进，就在于把“共享”纳入“中国道路”，作为经济社会发展的根本战略。精准扶贫概念的勃兴，肇始于我国理论界在落实共享发展理念的背景下对反贫困范式的重新审视，以及由此而产生的对扶贫机制的改造、完善和重构。精准扶贫理论是习近平总书记在实地调研贫困地区发展现状基础上，归纳形成的中国特色社会主义发展实践中的反贫困方法论。贫困与反贫困是任何社会发展过程中资源均衡化分配的斗争，扶贫工作有多种方式、类型与手段。从扶贫方式上有物质输入式扶贫和自主造血式扶贫；从扶贫类型上有粗犷扶贫和精准扶贫等；从扶贫手段上有金融扶贫、旅游扶贫、健康扶贫、教育扶贫、科技扶贫等。其中，精准扶贫战略是适合中国这样人口多、地域广、资源差异化分布的最佳途径与手段，体现了扶贫对象精准、扶贫方式精准以及扶贫过程精准。

（三）增减挂钩的立论基础与属性变迁

增减挂钩政策的产生基于两个立论点：一是“十八亿亩耕地不能减少”，二是土地管理法规定的土地“分级限额审批”制。但是，随着现阶段我国城镇化的快速发展，“分级限额审批”制下的城乡建设用地分配定额显然无法满足快速城镇化的需求。怎么办？基层城镇工作者基于实践经验，提出充分利用占用大面积建设用地的农村宅基地，通过减少农村宅基地占用建设用地规模，增加城镇建设用地规模，在保持“十八亿亩耕地不能减少”的前提下，为城镇提供建设用地，于是便出现了新世纪初期的各级政府主导下的农民集中居住模式。经过实践经验总结，2008年国土资源部制定《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确规定了城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）的概念，即“指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。

但是在上述两个论点的支撑下，尤其是土地“分级限额审批”制实施土地供应总量控制、城乡建设用地区域管制、耕地用途管制，限制了城乡建设不能随意占用耕地，城乡建设不能随意增加用地。但是，现阶段是我国城镇化的快速发展时期，中心城市建设用地规模不断扩增，建设用地“分级限额审批”实际上造成城乡建设用地使用上的两极分化，一端是中心城市建设用地指标不够用，另一端却是非中心城市建设用地指标用不完。如何平衡“两极分化”？在实践操作中，便出现了落后地区建设用地指标通过交换或者补偿方式，落地到发达城市周边的情况，即所谓的增减挂钩节余指标交易问题，落后地区以此换得资金或其他来发展当地经济。国土资源部为进一步盘活城乡建设用地效益，规范增减挂钩实施过程，2016年国土资源部颁布《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，出发点在于期望通过增减挂钩来带动贫困地区脱贫。但是，以往的增减挂钩指标运作模式不具有共享属性，而是以市场谈判形式交易，形成逐利属性，容易产生如下问题：一是多余建设用地指标转移支付方向不确定，往往在指标价格自由竞争机制下没有指向贫困地区，反而因为存在利益输送指向相关利益方；二是由于建设用地节余指标价格实行自由竞争，部分需求端垄断行为导致贫困地区指标价格售价偏低，形不成转移支付聚合效力。所以，在共享发展理念的引导下，增减挂钩政策应发挥其共享属性，尽力助推精准扶贫。

（四）共享发展、精准扶贫与增减挂钩统一于中国特色社会主义建设之中

共享发展、精准扶贫与增减挂钩三者看似无普遍联系，但其内在逻辑主线却具有一致性。共享发展是目标，精准扶贫是方法，增减挂钩是手段，三者统一于中国特色社会主义建设过程之中。共享发展是社会主义的本质要求。党的十八届五中全会强调，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，朝着共同富裕的方向稳步前进。精准扶贫是全面建成小康社会的方法论。全面建成小康社会是中国特色社会主义建设的重要战略目标，贫困的存在显然达不到全面建成小康的标准，实现全民小康才是全面建成小康社会的基础。增减挂钩是实现共享发展和精准扶贫的重要手段。我国实施土地公有制（城市国有制和农村集体所有制），土地本是全民共同财产，具有显著的人民属性，理应由全体人民共享土地价值及其增值收益。那么，增减挂钩政策蕴含着共享发展理念，贫困与富裕地区之间共享发展需要增减挂钩政策来平衡。中心城市土地容易形成级差地租，级差地租的形成不是单靠中心城市居民完成的，还需要贫困地区居民的人口红利支撑，因此增减挂钩政策实质上完成了级差地租的共享化，本身是一种共享发展途径。因此，通过城乡建设用地增减挂钩政策，有助于推动贫困地区精准扶贫战略发展，实现共享发展。

二、增减挂钩助推精准扶贫的共享发展逻辑

在共享发展理念下实施精准扶贫，增减挂钩是实现土地、资本等资源要素优化配置的方法论，其逻辑起点在于土地资源与资金需求之争，其逻辑介体在于增减挂钩实现土地要素向资本要素的转化，其逻辑终点在于增减挂钩实现土地要素与资本要素资源之间的共享发展。

（一）逻辑起点：土地资源供给与资本要素需求之争

土地供给往往分为自然供给和经济供给，城乡建设用地类型的供给可谓是自然供给与经济供给的结合，包括已利用的土地资源和未来可利用的土地资源的实质供给，是指投入劳动进行开发后，成为人类可直接用于生产、生活的各种用途土地的有效供给。由于土地资源所处地理位置的差异，如距离城市的远近、土地肥沃程度以及土地所有制形式等，致使不同特征的土地资源存在级差地租的现象。资本要素作为社会生产要素中的重要组成部分，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素，资本要素需求是一定区域经济生产生活的直接需求，与土地资源供给共同形成区域经济发展的决定性因素。目前，贫困地区面临两大土地资源配置困境：一是尚无大型投资项目落地，配额下达的建设用地指标无处可用；二是贫困地区年度结余指标无法有效转化为资金等生产要素。同时，在当前建设用地限额管制的背景下，一个地区发展经济需要合理处理土地与资金之间的矛盾关系。一方面，土地全部换取资金，则将导致该地区无产业用地，致使引进的产业无法落地，无产业则贫困地区则无脱贫的动力源；另一方面，土地不换成资金，则该地区因为贫困而无发展产业的资金，无资金则无法引进产业。基于上述恶性循环，贫困地区唯有合理分配土地等资源要素，一部分留待自身产业用地发展，另一部分节余建设用地指标换取产业发展资本。在现行土地管理制度下，唯一途径就是通过增减挂钩政策实现建设用地指标的空间转移，从其他地区获取发展资本。

（二）逻辑介体：增减挂钩实现土地要素向资本要素转化

在现有土地财政研究中，虽然仅有极少数学者承认土地财政在地方经济高速发展中的关键作用，但土地财政是地方政府财政收入的重要来源是不争的事实。土地级差地租所带来的要素资本化差异，形成了富裕地区与贫困地区资本要素差异化，土地要素资本转化成为贫困地区脱贫资金的主要来源，土地财政驱动城乡建设用地入市形成对贫困地区脱贫的正效应，财政分权、晋升激励与差异化土地出让（即土地要素资本化）有助于完成脱贫攻坚。贫困地区脱贫主要受制于资本要素缺乏，产业经济学理论明确了资本要素来源依靠产业税收，而贫困地区本来就贫困，没有形成产业支撑，唯有借取资本完善基础设施建设后，吸引产业落地，产业再产生税收增加经济收入，才能形成良性循环。然而，起始资金哪里来？在货币供应充足的情况下，可以通过政府银行贷款解决，而在当前金融政策普遍收紧、地方债台高筑的情况下，自筹资金越来越重要，途径或许只有一个：土地财政。对于区域中心城市来说，土地财政可以部分解决发展资金困境，而对于非中心城市的贫困地区来说，土地财政的道路走不通，手里握着建设用地指标而无法实现其价值，而中心城市又急需建设用地指标。一个建设用地指标剩余，一个急需建设用地指标，这个时候二者能否实现供需平衡，增减挂钩政策便是解决该问题的关键政策。增减挂钩政策是实现贫富地区之间财政转移支付的逻辑介体，通过增减挂钩政策的介体功能能够实现贫富地区之间的财政合理转移。共享发展理念下的贫富地区政府间合作，通过增减挂钩政策，使得中心城市获得了建设用地指标，而贫困地区获得了发展资金，实现二者共赢。

（三）逻辑终点：增减挂钩实现土地要素与资本要素资源共享化

通过上述逻辑起点与逻辑介体的分析，可以得知土地要素与资本要素之间存在着联结的可行性与必要性，并通过增减挂钩政策得以实现贯通转化。土地与资本之间要素转化的方向有多种可能，实现要素资源共享化是增减挂钩助推精准扶贫共享发展的逻辑终点。基于此，国土资源部在城乡建设用地增减挂钩新政策支持脱贫攻坚方面，先后印发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，遵循扶贫用地应保尽保的原则，加大对城乡建设用地增减挂钩计划指标的支持，允许贫困地区增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，并要求增减挂钩节余指标收益及时全部返还贫困地区。增减挂钩政策与扶贫工作的结合，一方面，通过节余指标交易开辟贫困地区扶贫资金新来源，增强了贫困地区脱贫的内生性力量，同时也促进了不同地区之间土地资源的优化配置；另一方面，贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内交易，利用土地要素在城乡之间的合理流动，实现以城带乡、以工哺农，既保障城镇发展用地，又为贫困地区提供建设资金，有力促进城乡一体化和城乡统筹发展。

　三、增减挂钩与精准扶贫的共享发展路径

在共享发展理念下，对贫困地区实施精准扶贫战略，实现区域资源要素的合理化配置，土地要素所体现的价值应实现在不同地区之间的价值流动，那么增减挂钩则是实现土地要素价值流通与共享的通道。实现整个社会效益分配的帕累托最优，贫困地区建设用地指标利用的最佳分配公式：共享发展“帕累托最优”模式=留足产业发展预留用地（Ⅰ）+充分发挥节余指标价值（Ⅱ）。（Ⅰ）意指通过发展本地产业内生性脱贫，（Ⅱ）意指通过增减挂钩来实现节余城乡建设用地指标资本化。从富裕地区换来贫困地区的发展资金，实现外部资本有组织、有目的、有计划的精准输入式扶贫。

（一）拓宽增减挂钩主体适用范畴，创新政策包容路径

增减挂钩政策自2006年第一批试点城市探索至今，虽然已有十余年的实践经历，但在政策的适用范围、指标收益分配以及支持力度上均存在一定的局限性，即增减挂钩主体适用范畴较窄，这也导致增减挂钩政策尚无法在城乡资源要素流通、效应及共享中发挥积极作用，增强政策包容性。

其一，适用范围的包容性。增减挂钩政策经过十余年的实践总结，其适用范围之间的扩展，由原来的市域统筹提高至省域统筹，在一定程度上实现区域内的政府间转移支付。但现阶段我国贫困地区分布并不均匀，反而呈现集中化趋势，主要集中在西南贫困地区。显然省域级别的统筹尚无法达到贫富地区之间的转移支付。所以，增减挂钩政策的适用范围应合理得到拓宽，强化增减挂钩政策助推脱贫攻坚作用。建议扩大城乡建设用地增减挂钩节余指标交易使用的适用范围，将特定贫困地区城乡建设用地节余指标通过增减挂钩实现在省域间交易使用，将最大化的收益返还贫困地区用于扶贫开发专项使用，达到精准施策、精准扶贫。

其二，指标收益的包容性。搭建省域间的交易平台，在更大范围、更高层次、更公开的市场交易指标，通过竞标竞价的方式实现节余指标收益最大化，为贫困地区筹集更多扶贫开发资金。同时，相关部门要统筹解决形成一个顶层的设计，协调各部门关系，制定一个统筹配套的土地政策、资金政策。另外，指标收益应具备适用性，真正让老百姓享受到城镇化的发展成果，土地指标收益越高，农民的收益也虎高。

其三，支持政策的包容性。贫困地区开展增减挂钩试点项目实施差别化的支持政策，允许挂钩项目涉及的重点贫困村采用边建设边申报的方式开展城乡建设用地增减挂钩项目，农民集中居住区可以先行开工建设，允许复垦后的耕地质量等别可适当折算等级或不受耕地质量等别限制，以便挂钩周转指标能够实现异地流转，并利用周转指标异地流转获得适当收益来反哺农村，从而助推精准扶贫。譬如豫中某地允许符合国家规定条件的38个国家级贫困县，将增减挂钩节余指标在省域范围内有偿流转使用，所得收益及时足额返还农村，用于易地搬迁和精准扶贫。

（二）加强城乡建设用地内生性价值，创新产业引导路径

产业落地除了资金和扶持政策等要素以外，最重要的还是要有产业落地所依靠的建设用地指标。产业扶持政策可以通过政府调控来解决，而土地指标要素在当前土地限额供应体制下，则很难通过调控手段来解决。因此，贫困地区应充分发挥城乡建设用地剩余的优势，充分利用增减挂钩政策，一方面利用较为丰富的城乡建设用地指标引导产业落地，另一方面将节余土地要素指标转化为产业发展资本或者产业发展所需的基础设施建设。

其一，用土地指标换取产业支持。产业用地指标能否落实决定着新引进的产业项目能否落地，贫困地区产业用地相对充足，便于项目落地，而富裕地区产业用地相对紧张，不利于甚至阻碍项目及时落地。基于此逻辑，贫困地区一方面可以利用现有建设用地指标吸引部分产业落地贫困地区，另一方面可以与产业发达地区友好协商，通过土地指标置换或协同合作等方式获得相关产业的地理位置转移，引导部分产业在贫困地区落地生根。

其二，用土地指标换取产业发展资金。基本理念仍是基于土地指标换资本要素的逻辑主线，不同于直接引导新产业落地的是，通过用活增减挂钩政策，将节余城乡建设用地转化为资本要素，从而筹集扶贫开发资金。譬如2016年豫中某地在53个贫困县积极实施补充耕地指标交易政策，优先安排、重点支持贫困县将节余的补充耕地指标在全省范围内流转使用，共流转增减挂钩节余指标7000多亩，通过增减挂钩交易获得收益13.97亿元。所得收益一部分直接支持扶贫产业开发，另一部分将所获收益用于产业基础设施建设，以改善贫困地区产业投资环境来曲线吸引新产业落地。

（三）拓宽共享发展精准化范畴，创新实践探知路径

通过增减挂钩实施不同地区之间的资源要素转化，从而实现对贫困地区的精准扶贫，关键在于保证增减挂钩政策的帮扶逻辑原则要精准，主要体现在交易对象要精准、增值利益分配对象要精准和交易规则要精准。

其一，增减挂钩交易对象要精准。增减挂钩链接的两端分别是指标需求方和指标供给方，实现土地指标供需信息对等化至关重要。将增减挂钩政策应用于贫困地区精准扶贫，首先要考虑扶贫对象的精准化，也就是将指标置换资金真真实实用于贫困地区。在现阶段的增加挂钩交易活动中，存在部分利益共同体相互输送利益的情况，即交易双方可能均为非贫困地区，仅是为了实现某些共同利益而利用了增减挂钩政策。因此要做好贫困地区甄别工作，将增减挂钩交易供给方精准化，明确贫困地区在交易中的地位。譬如实施对口帮扶，明确帮扶对象的基本范畴为贫困地区，杜绝因为利益共同体而导致的增减挂钩效益衰减。

其二，增值利益分配对象要精准。增减挂钩政策实现交易双方利益共享，贫困地区获得资本收益，富裕地区获得土地指标利益。当然在实践中，部分增减挂钩增值并未真正用于扶贫攻坚工作，因此要做好增减挂钩增值利益分配对象的精准化。一是增减挂钩增值利益要真正用于助力贫困人口脱贫，而不是用于其他地方。二是增减挂钩增值利益用于贫困地区产业脱贫，而非仅仅是物质输入式帮扶。

其三，增减挂钩交易规则要精准。为了保证增减挂钩交易对象和分配对象的精准性，同时要实现增减挂钩交易规则的精准性。首先要实现增减挂钩指标价格精准化，建议以需方所在地市场价格为标准，最大限度地实现增减挂钩政策帮扶贫困地区的利益转化最大化；其次实现增减挂钩指标交易原则精准化，根据贫困程度实施分级交易原则，实现贫困地区指标优先交易，最大限度地保护贫困地区利益最大化。

四、结语

针对社会建设中的贫富差距，尤其是在实现贫困地区精准脱贫、全面建成小康社会的关键时期，形成城乡建设用地与精准扶贫之间互动耦合的脱贫主线逻辑。逻辑主线以共享发展为首位理念，利用城乡建设用地要素资源的地区化差异，抓住城乡建设用地增减挂钩政策的本质属性与优势特征，实现土地要素向资本要素的转化，完善贫困地区产业发展的基础设施，引导新产业在贫困地区落地生根，从而促进贫困地区财政收入与产业发展的良性互动，早日实现贫困地区的精准脱贫。精准扶贫内隐着共享发展思维，探索实现精准扶贫的具体措施与实施路径是关键。以城乡建设用地为主要载体是实现共享发展与精准扶贫的新逻辑视野，需要在理论与实践的统一、历史与逻辑的统一中得以检验。

【本文作者】戴琼瑶，西南财经大学中国西部经济研究中心2015级博士生；张启文，东北农业大学经济管理学院教授，博士生导师

【注释】限于篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文