2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。关于基层协商，《意见》明确提出坚持村（居）民会议、村（居）民代表会议制度，规范议事规程，积极探索村民议事会、村（居）民理事会、恳谈会等协商形式。把协商民主的理念融入村民自治的实践之中，不仅是重大的理论创新，也为我们破解村民自治的困境提供了新视角、新思路。

一、村民自治的困境

 

党的十一届三中全会的召开为压抑已久的中国农村解除了“紧箍咒”。在经济领域，由安徽凤阳小岗村首创的家庭联产承包责任制，充分激发了广大农民的生产积极性；经济基础决定上层建筑，在经济改革席卷大江南北的同时，政治社会领域也亟须进行配套改革。1980年，广西宜州市和寨村村民为了填补生产队解体而留下的空白，建立了全国第一个村民委员会。1982年宪法正式认可了村民自治的基本做法，规定村民委员会是广大农民自我管理的基层群众自治组织，首次从法律意义上赋予村民自治合法地位。与传统的以政府为主导的村庄治理模式不同，村民自治强调自治权向村民回归，按照法律规定，凡属村庄的公共事务和公益事业，村民有权进行自我管理、民主决策，各级政府无权干预，真正做到“自己的事情自己做主”，而不是由政府“为民做主”“替民做主”。

自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以来，村民自治已走过近30年。客观地说，这一来自基层的制度创新已经对农民生活的方方面面产生了深远的影响，其深度和广度远远超出了社会各界的预期。首先，村民自治重构了农村地区绵延千年的政治权力结构，村干部不再由乡镇政府任命，而是由村民民主选举产生。村干部产生方式的转变直接改变了原有的权力运行机制，根据“由谁选举产生即对谁负责”的基本原则，村干部不仅要“对上负责”，而且要“对下负责”，农民有史以来第一次成为真正意义上的“主人”。其次，村民自治的实施，有效地激发了广大农民压抑已久的政治参与热情，在亲身参与的过程中，村民逐步具备了基本的政治参与能力，这反过来会增加村干部的压力，督促其提高自身的政治素质和业务素质。从长远来看，村民自治有助于提高农村政治过程的制度化和法制化水平，保障党和国家大政方针的贯彻落实。

回首村民自治的历程，尽管取得了可喜的成绩，但应清醒地看到，村民自治在实际运行中还存在诸多问题，其中最典型、最迫切的问题是自治权的异化。村民作为自治权的所有者，在现实中面临着合法权益遭受侵害而无能为力的困境，这显然背离了制度构建的初衷。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治是村民的自治而不是村民委员会的自治。但在实际运行中，村民会议或村民代表会议的召开面临诸多现实因素的制约，致使村民委员会成为自治权的实际执行者。村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，但是，在当前的基层政治生态中，民主决策的基本原则往往被束之高阁，村委会的权力实际上集中于村委会主任手中，“少数服从多数”也因此蜕变为“多数服从少数”，村民的自治在基层政治实践中逐渐异化为“村委会主任的自治”。在异化的权力结构中，由于村委会主任掌握的权力得不到有效的制约和监督，少数人往往利用手中的公共权力谋取个人私利。这不仅严重侵害了广大农民的利益，也在一定程度上降低了广大农民对村民自治的认同和预期。因此，要从根本上防止权力的异化，必须在制度上确保村民的主体地位，保障其参与公共决策的合法权利，而这些理念恰恰是协商民主理论所倡导的。

二、协商民主的内涵

 

20世纪80年代，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和国的多数原则》一文中首先从学术意义上使用“协商民主”（deliberative democracy）一词。他认为传统的自由主义民主存在精英主义的倾向，应该通过公民的直接参与进行矫正。此后，伯纳德·曼宁从寻求合法性的基础出发，对协商民主进行深入分析。乔舒亚·科恩对协商民主的内涵进行了丰富和发展。尽管对协商民主的概念始终存在争议，但是，研究者普遍认为协商民主是多元、异质的社会现实在政治领域的客观反映，是传统代议制民主和选举民主难以适应社会转型后人们在民主实现形式方面的创新与完善。为了有效回应日益分化、多元甚至相互冲突的利益诉求，协商民主强调政治共同体中的所有公民都是自由、平等的，都有均等的机会参与攸关本群体利益的政策过程。与传统的自由民主侧重于表达自身利益偏好不同，协商民主更强调偏好的转换，最终达成以公共利益为导向的共识。协商民主不仅从源头上赋予公共政策合法性，而且其倡导的“折中主义”“公共利益导向”，有利于弥合多元文化导致的分歧，有利于实现异质社会群体的和平共处。

与传统民主理论不同，协商民主体现了一系列崭新的特点：其一，协商民主以实现公共利益为目标。在多元构成的社会现实中，不同社会群体的利益诉求呈现出多元化甚至相互冲突的格局。为了使社会不至于在不理性的斗争中分裂，理性的人们在寻求本群体特殊利益的同时也注重公共利益的实现。其实，二者并不矛盾，甚至可以说只有实现了公共利益的最大化才有可能实现本群体利益的最大化。其二，协商民主是一种妥协机制。在多元化的利益格局中，为了化解不同群体之间的利益矛盾，协商民主为其搭建了一个制度性的协商平台，利益相关方可以平等、自由地表达本群体的利益偏好，但同时要倾听其他利益相关方的关切，并在讨论、谈判的过程中实现偏好的转换，寻求不同群体利益的“最大公约数”。在协商民主的过程中，利益相关方是否愿意妥协以及妥协的程度是决定其能否成功的关键变量。可以说，只有通过妥协，才能达成共识，只有达成共识，协商民主才有意义。其三，协商民主强调广泛的政治参与。在传统的民主制度中，选举是公民政治参与的主要实现形式，但是，“选举民主”是间接民主，公民的利益诉求存在被扭曲、“被代表”的风险，而协商民主主张利益相关方直接表达利益偏好，并参与决策，不仅有利于调动公民政治参与的积极性，也有利于确保公民合法利益诉求的实现。其四，协商民主强调对政治权力的制约。没有制约的权力必然会走向异化。协商民主作为一种治理机制，通过利益相关方自由地表达利益偏好、直接参与决策、舆论监督、建立责任追究机制等措施可以有效地制约行政自由裁量权的膨胀。其五，协商民主强调尊重少数的原则。在传统的民主制度中，人们往往采用少数服从多数的原则实现民主的目标，但有时候真理掌握在少数人的手中，如果机械地执行少数服从多数的原则，就难免形成多数人的暴政。协商民主试图改变简单的少数服从多数的原则，在保证多数人的意见在决策过程中得到体现的同时，也尊重和采纳少数人的意见。

三、协商民主对于村民自治的意义

 

第一，协商民主有利于实现民主决策。村民自治的精华可以简单概括为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，即“十六字方针”。但在近三十年的基层政治实践中，多数地方的村民自治更多停留在民主选举的层面，民主决策往往流于形式，致使村民自治的政治效能大打折扣。其实，民主决策才是村民自治的根本，民主选举是为后续的民主决策服务的。按照相关法律规定，凡属村内公共事务都由村民代表会议或村民会议讨论决定。但在实际执行中，村民会议或村民代表会议面临诸多现实因素的制约而难以召开，所以，在此情况下，由村委会替代村民会议或村民代表会议决策便成为顺理成章的逻辑，村委会也由法律规定的“执行机关”摇身变为“决策机关”。而在异化的权力结构中，村委会的民主决策被束之高阁，取而代之的是村委会主任的独断专权。协商民主强调公民对公共事务的参与，并且以公共利益为决策导向，有利于从源头上保障村民在民主决策中的主体地位，矫正异化的权力结构。

第二，协商民主有利于构建有力的权力制约机制。民主监督是村民自治“十六字方针”的重要内容，是实现村民自治的有力保障。按照相关法律规定，村民与村委会是授权与被授权的关系，是主人与仆人的关系，村委会必须定期向村民会议或村民代表会议汇报工作，接受其监督。但是，在基层政治实践中，民主监督往往有名无实。在异化的权力机构中，村委会定期汇报工作以及村务公开等制度设计难以发挥作用，甚至为村委会主任的独断专行披上了合法的外衣。协商民主不仅从源头上保障了村民参与民主决策的渠道，更为重要的是，在协商民主制度的框架中，村民的利益诉求取代村委会主任的主观意愿成为民主决策的主要依据，村委会得以回归“执行者”或“仆人”的本源位置，从而在制度设计上使得村委会成员滥用权力的可能性大大降低。

第三，协商民主有利于构建和谐的干群关系。在基层政治实践中，村民自治逐渐异化为村委会主任的自治，在权力制约机制不健全的情况下，广大村民赋予的公共权力难免会成为村委会主任寻求个人利益最大化的工具，从而导致干群关系紧张，进而引发“官民对立”的群体性事件。协商民主不仅在程序上确保了村民参与民主决策的渠道，而且从源头上理顺了村民与村委会的关系，即主人与仆人的关系。这有利于从根本上建立和谐的干群关系，扩大党的执政基础，维系社会和谐稳定。

第四，协商民主有利于公民意识的培养。根据现代政治学理论，健全的公民意识是保障公民理性参与政治的前提条件。首先，协商民主有利于村民树立主人翁意识。村民是权力的主人，因而不需要“为民做主”或“替民做主”，这是公民意识培养的先决条件。其次，协商民主有利于增强村民的参与意识。受制于历史传统的影响，广大农民已经习惯了“为民做主”的决策模式，习惯了扮演“旁观者”或“被动参与者”的角色，而协商民主的实践使村民意识到政治参与和自己的切身利益是紧密相连的。再次，协商民主锻炼了村民政治参与的能力。政治参与是讲究技巧的，政治参与能力的高低直接决定着自身利益的实现程度。提高政治参与能力，既需要理论知识的武装，也需要在实践中磨砺，而对普遍缺少理论知识的村民来说，通过亲身参与政治实践更有利于积累政治参与的技巧，协商民主的尝试为村民制度化的政治参与提供了载体与平台。

四、“四议两公开”工作法与协商民主

 

1.“四议两公开”工作法的提出背景

“四议两公开”源于河南省邓州市深化“三级联创”、加强农村基层组织建设的创新实践。所谓“四议两公开”，是指所有村级重大事项必须在村党组织的领导下，按照“四议”“两公开”的程序实施。“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”即决议公开、实施结果公开。“四议两公开”工作法使邓州市农村信访量、集体上访、越级上访等都大幅下降，农民人均收入也大幅提高。2009年4月，时任国家副主席的习近平在河南调研期间作出重要批示，认为“四议两公开”工作法把党的领导、村民自治、党内基层民主和农民主人翁地位融为一体，是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，要求将这一经验在全国农村推广，并在推广中不断完善。

2.“四议两公开”工作法的运行机制

根据“四议两公开”工作法的运转流程，一个重大事项从提出到付诸实践，须经历7个环节：一是普通村民或村民代表有权表达针对公共物品的偏好，同时也可以针对重大事项进行建议。二是村党支部在认真听取村民意愿、严格调查论证的基础上，提出合乎公共利益的初步意见和实施方案。三是经过村党支部通过的重大事项，村“两委”有权进行充分论证并达成共识。四是党员大会有权审议村“两委”商议通过的重大事项，如果未能通过审议，相关事项就不能实施，必须由村“两委”重新商议。五是村民代表会议或村民大会有权对重大事项进行表决，只有获得半数以上的支持才能通过。六是村委会拥有村民代表会议或村民大会通过的重大事项的执行权。七是村民和村民代表享有重大事项具体实施的监督权、知情权。按照“两公开”的原则，已经通过的事项，必须在村务公开栏公告不少于7天，实施结果也必须第一时间向全体村民公布（见图1）。

 

           图1 邓州市“四议两公开”工作法的运行机制

 

3.“四议两公开”工作法与协商民主的契合

运用协商民主理论分析“四议两公开”工作法的工作模式，不难发现，后者充分体现了协商民主理论的内涵与精髓。其一，“四议两公开”工作法体现了治理主体的多元化。在任何一项涉及村民利益的重要决策中，必须由党支部、村“两委”、党员大会、村民会议或村民代表会议共同参与决定，四者缺一不可。其二，权力配置的合理化。在“四议两公开”工作法中不同的主体扮演不同的角色，并且相互制约相互配合。党支部会提议充分体现了党的领导核心作用；村民代表会议或村民会议决议则体现了广大村民是权力的来源和所有者，是村民自治的主体；村委会拥有村民代表会议或村民大会通过的重大事项的执行权；村民和村民代表拥有重大事项具体实施的监督权、知情权；乡镇政府在治理中起指导作用。村委会虽然掌握自治权的执行，却受到党员大会和村民会议的牵制和约束，有效地防止权力的滥用和自治权的异化。其三，决策的公开化。阳光是最好的防腐剂，在“四议两公开”工作法中，任何一项决策都分为7个环节，而且每一个环节的运行都被置于村民或村民代表的监督之下。其四，政治参与的全民化。在“四议两公开”工作法中，村民会议或村民代表会议是最高的决策机关，这充分体现了全体村民是权力的所有者，最大限度激发了村民政治参与的积极性。其五，治理过程的自主化。在不违反宪法和法律的前提下，村民会议有充分的权力结合本地的实际情况进行决策，不受各级政府和其他社会团体的干涉。其六，以公共利益为导向。协商民主的核心是公共协商，以公共利益为基本诉求。邓州市创建“四议两公开”工作法的初衷就是为了防止自治权的异化对公共利益的侵害，从根本上构建一种实现和维护全体村民公共利益的长效机制。

五、协商民主嵌入村民自治的路径

 

从邓州市在农村推行“四议两公开”工作法的成功经验可以初步判断，把协商民主运用于村民自治具有天然的有利条件，可以更好地促进村民自治的健康发展和农村社区治理的有效实现。但是，协商民主和村民自治的有效结合并不是没有条件，邓州市“四议两公开”工作法的经验说明，要想使协商民主有机地嵌入村民自治的制度框架，应该坚持以下基本路径：

第一，坚持党的领导，协调村“两委”的关系。村民自治的特色在于“自治”，简言之，农民管理自己的事情，政府无须干预。但是，“自治”不是绝对的，不是无条件的。村民自治既需要坚持党的领导，又必须在法律的框架内进行，尤其是在当前的条件下，广大农民的文化素质普遍较低，参与协商的理性能力不足，更需要在协商民主的各个环节坚持党的领导。“火车跑得快，全靠车头带”。在“四议两公开”工作法中，党支部的提议处在整个工作流程的第一步，发挥了火车头的作用，直接决定着协商过程的整体效能，而且，党员大会对村“两委”商议通过的重大事项拥有审议权，如果未能通过审议，相关事项就不能被提交村民大会形成决议。当然，在坚持党的领导的同时，也要注意方式方法，避免矫枉过正，尤其是要处理好村“两委”的关系。坚持党的领导并不意味着党支部包办一切，架空村委会，而是党支部要在协商过程中发挥引领作用，确保攸关民生的重大事项优先进入协商过程，并且保证以公共利益为导向。这样既有利于坚持党的领导，又有利于调动村委会的积极性，从而实现党的领导与村民自治的有机统一。

第二，营造健康的民主氛围。健康的民主氛围是协商民主得以顺利推进的前提条件，也是村民的切身利益得以实现的前提条件。协商民主的第一个环节就是利益相关方自由、平等地表达自身的利益偏好，然后在讨价还价的过程中通过妥协机制达成共识。要想实现自由、平等地表达利益偏好，必须确保各利益相关方的地位是平等的、对称的，而不是强弱分明的，参与协商的主体应该遵循平等、相互尊重的原则进行理性协商。但是，在当前的基层政治生态中，官本位思想和官僚主义仍然盛行，部分官员宗旨意识淡薄，常常以权力的主人自居，颠倒了与人民群众的主仆关系，这成为当前农村平等开展协商民主的最大障碍。为此，基层干部务必摆正自己的位置，切不可以权力的主人自居，同样村民也不能漫天要价、要挟政府，各利益相关方必须本着解决问题的原则真诚协商。

第三，提高村民的协商能力。传统的村民自治之所以会发生权力的异化，关键在于村民的主体地位被边缘化，在“四议两公开”工作法的框架中，村民的主体地位得到充分的保障，同时也对村民的素质尤其是参政议政的能力提出了更高的要求。首先，村民要在党支部会提议之前，准确地表达自己对公共物品的需求偏好，提出可行性的建议；其次，在党支部会提议之后，村民要通过村民会议或村民代表会议进行民主决策；再次，村民拥有重大事项执行的监督权，并对“两公开”的情况进行监督。在当前的条件下，广大村民并不具备相关知识，面对关系自己切身利益的决策可能会束手无策，对村委会的监督也会流于形式。但是，不容乐观的现状不能成为推迟协商民主的借口，恰恰相反，我们要多措并举，加大培训力度，切实提高广大村民的文化素质以及参与协商的能力。

第四，增强协商主体的理性意识。理性意识是进行协商民主的保证。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人或本群体利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策。“四议两公开”工作法之所以能够取得成功，关键在于各利益相关方没有固执己见、漫天要价，而是各退一步、相互妥协，最终达成以公共利益为导向的共识并严格执行。试想，如果参与协商的利益相关方没有一定的理性意识，就会采取非理性的解决问题的方式；如果没有一定的理性意识，各利益相关方在协商过程中就不会尊重法律、尊重规则，理性地进行讨价还价；如果没有一定的理性意识，即使达成了共识，各利益相关方也不会自觉遵守，严格执行。因此，提高协商主体的理性意识是协商民主得以顺利进行的前提条件。

注：限于篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文

本文作者：张善柱，时为南开大学周恩来政府管理学院博士研究生；程同顺，南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授、博士生导师