【摘　要】贫困是人类社会发展进程中相伴而生的一种持久性的社会现象。当前我国精准扶贫的力度之大可谓空前。然而，在精准扶贫政策的执行过程中，由于基层政府面临的制度—文化约束差异，导致政策执行效果的差异。本文通过考察县级—乡级—村级三个层级的扶贫主体，即驻村干部、包村干部和村干部的扶贫行为的差异，发现三个主体在扶贫执行过程中，分别表现出“填表子”“搭班子”和“捞项目”的政策首要目标以及由此出现“有形无神”“无形无神”和“有神无形”的政策执行模式和结果。研究发现：当前扶贫政策执行之所以出现这样的结果，主要是由当前制度—文化背景下，基层政府面临的强监督—弱激励约束差异致使基层政府寻求“形式化”的政策过程和结果。

【关键词】制度—文化理论；强监督—弱激励；精准扶贫；政策执行

一、导论

贫困是人类社会发展进程中相伴而生的一种持久性的社会现象。当今世界各国无不有贫困现象，只是贫困程度的差别。中国自改革开放以来，一直持续性试图降低并消除贫困现象，大致分为五个阶段：收入分配和社会发展减贫（1949—1978年）、体制改革主导的农村扶贫（1979—1985年）、解决温饱的开发式扶贫（1986—2000年）、巩固温饱的全面扶贫（2001—2010年）、全面小康的精准扶贫（2011年至今）（汪三贵，2017）。十八大以来，中央把精准扶贫提升到了新的战略高度，明确指出实施精准开发战略，到2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部“摘帽”，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（简称“两不愁、三保障”）。为了贯彻落实中央政策，中央政府改变了20世纪90年代的由省级负责的扶贫管理体制，转向“四到县”的扶贫工作体系。“四个到县”的权责配置格局，一定程度上改变了扶贫政策权力由中央向地方转移的态势。即更加强调向基层赋权的方式保障社区和农户自下而上的政策参与。因而通过向地方政府“授权”，保持地方政府在中央大政方针的指引下因地制宜地“转译”政策的自由裁量空间，大大提升扶贫开发政策的有效性（吕方，梅琳，2017）。

2015年6月18日，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上进一步强调要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。中央要做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作，省级要做好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作，市（地）县要做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。至此，形成了以地方政府作为精准扶贫的执行主体，上级政府和中央政府作为扶贫的政策制定者和监督主体的扶贫体制。中央扶贫政策的转换意在实现“顶层设计”和“地方创新”两种积极性的良性互动和有效融合。

然而，笔者在调研中发现，（1）首先，扶贫任务需要地方政府通过县—乡—村三个层级的不同执行者来配合完成。但是，这三个执行主体在执行扶贫政策时，其政策目标存在显著差异。那么，原因是什么？（2）其次，地方政府受到上级政府严厉近乎苛刻的考核和监督，问题是，这些监督考核制度并未有效地激励地方政府实施政策目标，为什么？（3）地方政府并非铁板一块，那么不同的监督考核约束会对不同层级的执行者产生什么样的影响？

任何一项公共政策的设计和运行都必须考虑到现实制度环境和社会文化氛围的约束。本文以Y县在2016年以来精准扶贫政策的实践过程为研究对象，从微观层面论述村干部、乡政府（包村干部）、县政府（驻村工作队）等不同实践主体在实施扶贫政策过程的运作逻辑，运用制度—文化的分析框架来揭示精准扶贫政策执行的文本逻辑与现实逻辑。

二、文献综述

近年来对贫困和反贫困的研究已经得到国内外学者的广泛关注。国外学者关于贫困的研究已经著述颇丰。例如博杜安（Beaudoin，2007）的《世界历史上的贫困》一书从贫困史的角度讲述了前现代至今不同阶段贫困的界定、致贫原因、贫困性质以及济贫手段等的发展和变化。阿玛蒂亚·森（Sen，1981）在《贫困与饥荒》一书中，提出致贫或者导致饥荒的主要原因是人们所具有的“交换权利”的差异。随着经济的发展，贫困已经从绝对贫困的状态转移到相对贫困。贫困已不是一般意义上的物质匮乏，而是个体、家庭、社区多个维度的福利不足状态（Alkire&Santos，2013；Alkire&Foster，2011；王小林，Alkire）。而有效的贫困干预需要承认贫困问题成因的复杂性和系统性，在整体的政治与经济过程中探索如何解决贫困问题（Sen，1999）。从实践层面，各国政府在谋划减贫政策方面积极追求对贫困问题的综合性治理，强调根据不同社区、农户的贫困现实状况进行差异化支持（Bardhan&Mookherjee，2005）。

近年来，国内学者对贫困的研究集中关注贫困政策的瞄准度、致贫原因分析以及扶贫政策与扶贫效果等问题。在考察精准扶贫政策时，部分研究者将精准扶贫的瞄准度和精准度作为主要的研究对象，并通过案例、描述性、理论性分析，试图说明精准扶贫政策难以瞄准或者政策执行不到位的原因（李棉管，2017；朱梦冰，李实，2017）。关于扶贫政策不到位的原因大致可以归为以下三个层面。

第一种，强调地方政府行为或者政策执行主体的自利性导致的政策执行偏差。恰如众多研究所指出的，地方政府在政策执行过程中往往存在对自身利益的考量，“选择性政策执行”（O’Brien&Li，1999）、“共谋”（周雪光，2008）、层层加码（荣敬本，1998；王汉生，王一鸽，2009）等做法屡见不鲜。这种做法往往导致政策执行的“最后一公里”出现偏差。再比如，部分学者从社会结构和权力结构的角度出发，指出乡村精英阶层的权力与基层民众权力不平等造成财政扶贫项目偏离，乡村社会结构的分化、精英垄断的村庄权力结构、悬浮型的村庄治理结构、发展项目信息与参与权力的不均衡、发展项目的门槛效益等结构化和制度化因素，最终导致扶贫资源和扶贫项目的偏离，出现“精英俘获”现象（邢成举，李小云，2013；朱战辉，2017；刘升，2015）。

第二种强调扶贫制度与治理手段的缺陷。学者们指出扶贫政策和资源的公平传递，政策的最终效果已经不再取决于顶层如何设计，而更多地取决于乡村底层的制度设计（李小云，2013），例如扶贫第一书记制度的运用（谢小芹，2016）以及乡村干部的实践权力运用（王雨磊，2017）。政府试图通过“数字下乡”的技术治理手段达到对基层治理中信息不对称的掌控（王雨磊，2017，2016）。还有部分学者指出精准扶贫政策失准的根本原因是基层治理制度或者乡村底层制度的缺失以及村级干部和基层政府人员掌握的信息不对称导致了精准扶贫难以瞄准，以及乡村社会的伦理差序格局与国家扶贫的话语产生的分歧与张力等原因，导致出现扶贫政策偏离原有政策目标的现象（张雨磊，2017；杨小龙，2016；陆汉文，2016；段忠贤，黄其松，2017）。

第三种强调地方性知识与规范性知识之间的冲突导致的政策执行偏离。扶贫开发涉及一系列“复杂政策”的设计和运用。贫困户和贫困地区的需求具有综合性、多元化的特点，有效治理意味着对差异化、多元化需求有更好的回应性，政策产品的定制性色彩更加浓厚（吕方，梅琳，2017）。此外，大量有效治理至关重要的“情境信息”（Hayek，1945；Aghion&Tirole，1997）往往掌握在地方政府手中。因此，在扶贫领域，大量在地的“情景信息”难以化约为清晰的、明确的指标，信息搜集成本高昂。因而，中央政府的信息劣势处境更加明显。决策者所处的层级越高，越远离政策执行的田野情境，也就越难以充分掌握政策对象丰富的多元化、异质性需求信息。如果采用一致性的决策安排，那么政策本身不适用于基层需求的风险就越高（斯科特，2012；周雪光，2011）。地方政府的“在地知识”难以转化为中央层面的政策决策，往往是导致政策难以落地，出现政策执行偏差的主要原因之一。因此，在特定情况下，出现的政策执行阻滞和政策变通已成为难以避免的现象（丁煌，2002）。可见，这种由来已久的规范性知识与地方性知识之间复杂的关系，是导致政策执行偏差的重要原因之一。

以上研究很好地解释了当前精准扶贫过程中出现的问题，为进一步深入了解精准扶贫奠定了基础。然而，当前研究主要从宏观层面、中观层面研究扶贫政策和扶贫失准的原因。而缺乏对具体的扶贫执行主体进行微观的探讨，更少地对不同执行主体面临的制度—文化约束而采取的政策执行差异进行对比和分析。本文试图从县—乡—村三个不同层级的扶贫执行主体来探讨其面临的不同环境约束，进而产生的政策执行差异结果。

本文采用的研究方法：从2017年12月到2018年5月底通过对豫北Y县精准扶贫实践的观察。在此期间，实地调研5个贫困村的扶贫情况，并驻守某贫困村长达一个月的时间，访谈贫困户和村干部、包村干部和扶贫工作队等近30人。本次调研主要通过访谈和参与观察的方式获取扶贫执行主体：扶贫工作队（包含第一书记）、包村干部和村干部等基层执行主体的实践行为。笔者获取大量一手数据和扶贫资料。试图从三个执行主体层面，考察扶贫政策执行和运作逻辑。

图1 精准扶贫政策实施逻辑体系

三、制度—文化理论约束：一种新的解释框架

制度环境是一系列相关制度安排的有机结合，所谓的“相关”，既是指各项制度安排都对一定的行为主体起到约束作用，又是指各项制度安排之间具有密切的内在联系。在不同的制度—文化背景下，每个行为主体会优先或者重点选择符合自身利益的目标作为行为的起点。精准扶贫本质上是一项涉及资源与权力分配的公共政策执行问题，具体涉及公共行政中政策执行与公共政策设计等话题。在本文中，主要探讨以下四个层面的问题。

第一，精准扶贫政策对执行主体的硬性约束——制度视角。新制度主义认为，制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。从而构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励（诺斯，2008）。制度界定并限制了人们的选择集合。在这里，正式制度指涉的是精准扶贫的硬性政策规定。例如政府文件规定、扶贫政策解读、绩效考核和监督制度等。

第二，涉及不同的政策执行主体面临的软约束——文化视角。主要研究基于不同执行主体面临的政治文化和乡村文化等文化视角的差异对执行行为的影响。例如社会文化、政治文化、风俗习惯等不同背景文化下的行为主体对政策做出的实际反应和行动。本文所涉及的文化维度，主要是指文化价值规范，其产生于人们的社会化过程中，内化为个人的思想行为方式，包含政治文化、社会资本、人际信任以及价值观念。根据文化理论，文化产生于社会生活，并通过社会生活潜移默化地影响着人们，内化成人们的思想行为模式。

第三，制度—文化的约束最终可以从两个方面考察。一方面，当前制度—文化约束对扶贫执行主体主要侧重监督—激励两个层面的约束。一项公共政策执行的有效性不仅取决于资源总量、基层政府组织能力、职能协调能力等，更涉及制度—文化约束条件下的激励与监督能力。因为采用科层组织的形式不仅意味着庞大的行政开支（杜赞奇，2003），而且还需要建立有效的激励制度，无论是采取内部的激励，还是通过市场购买，其根本问题在于能否建立贡献与回报之间的正相关关系，而指标的清晰程、可测量程度至关重要（Alchian&Demsetz，1972）。

本文中政策激励制度主要考察地方政府在当下制度和政治文化约束中，面临的上级政府对执行主体完成任务给予的物质激励、政治激励、名誉激励等内在和外在激励手段。监督制度主要指涉上级政府为了使地方政府完成指定目标，达到预期效果而实行的监督手段，例如制定考核指标，采取日常监督等方式监督执行主体。监督制度也可以分为内部监督和外部监督考核制度。

第四，重点研究政策执行主体基于不同的制度—文化约束而产生行为差异。正如斯诺所言，理解制度以及制度变迁的关键在于，人们能认识到，他们生活在其中的那些构成行事准则和规则的东西是在长时期中逐渐演化而成的。制度分析从根本上来说并不是研究博弈规则，而是研究个人对这些规则的反应。尽管这些规则可以即时改变，但个人对规则的变化的反应却是一个极其复杂和缓慢的适应过程（诺斯，1987）。因此，由于不同的执行主体在不同的制度—文化环境影响下面的监督—激励强度的差异，可能出现四种理想的公共政策执行模式：

图2  公共政策执行模式

第一种，强监督—弱激励的制度—文化背景下，容易造成公共政策执行的“有形无神”模式。造成这种情况的主要原因是在缺乏强有力的内外激励制度条件下，压力型的监督制度容易导致地方为了完成任务目标而采取教条化、形式化的手段，出现“有形无神”的政策执行结果。县级政府对精准扶贫的执行在一定程度上印证了这种“有形无神”的政策执行。由于县政府面临着外部的强监督制度，加上缺乏内在和外在的激励机制，导致县级驻村干部政策执行的主要目标是为了完成上级考核内容和任务，例如完成表格、数字、信息等填写。而非关注农民是否真正地从扶贫政策中获益，也无动力关注扶贫政策是否适合当地情况。从而出现一种“形式上”的脱贫现象。这种形式化结果普遍出现在当前地方各级政府精准扶贫的过程中，只是程度上存在差别。

第二种，强激励—强监督的制度—文化背景下的“形神合一”模式。在这种条件下公共政策的执行效果最佳。政策执行人在强激励的制度驱使下，充分发挥制度优势、组织和个人能动性，从而实现政策执行的最优目标。其次，外部的强监督可以进一步强化政策的优势效果，从而达到“高度有效性”的政策结果。这是中央政府最迫切想要的政策执行效果和政策目标。然而，这样的政策结果无论是在县级还是乡级政府都没有实现。

第三种，弱监督—弱激励制度—文化背景下的“无形无神”政策模式。这种政策本质上缺乏执行的动力，既没有强有力的监督，又没有强有力的激励措施，最终导致政策执行效果的“形式化、口号化”结果，甚至出现“有政策无执行”的现象。某种程度上，乡镇一级政府属于此类执行主体。在精准扶贫过程中，乡镇一级政府执行人员既缺乏有效的监督制度，又缺乏强有力的内外激励制度。在这样的制度—文化背景下，乡镇政府工作人员出现不耐烦、抱怨等行政情绪化的同时，又不得不“象征性配合”上一级政府执行扶贫政策。

第四种，弱监督—强激励的制度—文化约束下，政策执行主体往往容易注重政策的实质内容，导致政策执行错位，出现政策“有神无形”的结果。这种现象也普遍存在，主要体现在乡村一级干部，由于缺乏外部强有力的监督措施，且由于村干部又往往掌握着乡村一级基本的信息，使得他们往往有动力去篡改扶贫的一些项目内容。例如最常见的就是精准扶贫识别过程中贫困户识别和一些扶贫项目落地问题。还有一些由于缺乏有效的监督，导致精准扶贫出现大量的“精英俘获”现象或者贪污腐败现象等，大多都是由于弱监督制度和强激励机制作用的结果。

接下来，通过具体分析Y县的扶贫实践可以窥探当前公共政策的运作的一般逻辑与精准扶贫机制。

四、案例分析：Y县的扶贫运作逻辑其差异

豫北Y县位于黄河北部，属于平原地带，总面积886平方公里，总人口50多万，管辖12个乡镇，345个行政村。在2016年市建档立卡“回头看”工作中，对建档立卡贫困户进行全面筛选、甄别和重新认定，截至2016年7月15日，全县共有重点贫困村31个，面上村298个，贫困户5491户，贫困人口16500人。Y县由于属于非贫困县，所以具体的扶贫政策落实是在2016年下半年开始，面临着时间紧、任务重、压力大的环境压力。而Y县的扶贫逻辑可能代表了大多数非贫困县的扶贫逻辑，其体现了公共政策的执行困境，更具有普遍意义。

（一）“填表子”：县级干部的政策执行目标与逻辑

根据中央精准扶贫会议精神，县级政府成为精准扶贫的第一执行主体。县级政府通过派遣驻村工作队和扶贫第一书记来完成精准扶贫政策任务和考核。据调研每个贫困村都派遣驻村工作队，专项负责贫困政策的执行和实施工作，一般为3个人，其中一人被任命为扶贫“第一书记”。

首先，县级驻村干部面临的制度约束机制。根据Y县《驻村工作队管理办法规定》，驻村工作队的主要职责包括密切党群干群关系，拓宽农民增收渠道，努力增加农民收入，引导农民脱贫致富。同时，帮助所驻村谋划发展路子，改善基础服务设施，加强基层党组织建设，推进精神文明建设。驻村工作队负责搭建本单位与联系村“驻村联户、结对帮扶”工作桥梁，驻村工作队所在单位负责承包本村贫困户，进行结对帮扶。驻村干部受到县驻村办和派出单位的双重领导，以前者管理为主。那是不是驻村办或者县组织部对驻村干部具有最大的制约权和监督权呢？事实并非如此。真正对驻村干部进行考量和监督的力量来自更上一级政府，即市级、省级和中央督查考核小组才是真正制约驻村工作队的行政力量。原因很简单，县级组织部属于同级行政单位，而且一般都相互认识，在庞大的扶贫体系中，同级单位具有相近的认知体系和感情维系，它们承担着共同的任务和责任。所以，监督力量主要来自上一级或者更高一级的权力单位。

为了监督脱贫工作的实施，省级扶贫攻坚小组制定了严格的考核制度。根据《H省脱贫工作成效考核办法》规定，考核由省脱贫攻坚小组和省委组织部领导，考核采取日常督查、年度核查和第三方评估相结合的方法进行。日常督查占40%权重、年度核查占30%权重、第三方评估占30%权重。日常督查由省委、省政府组织的10个脱贫攻坚督导组实施；年度核查由省委开发领导小组组织实施；第三方评估由省扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织实施。考核的内容主要由四个部分组成：（一）减贫成效。考核建档立卡贫困人口数量减少、贫困村脱贫、贫困县退出、农村居民收入增长、长效机制建立情况，分别考核完成数量和完成质量。（二）精准识别。考核建档立卡贫困人口识别标准的准确性、程序规范性和群众认可度；贫困人口退出标准的准确性、退出程序的规范性和群众认可度等。（三）精准帮扶。考核帮扶政策和规划方案的制定，市县乡村、驻村工作队、驻村第一书记和帮扶责任人的责任落实以及贫困人口满意情况。（四）扶贫资金。考核财政专项资金投入、涉农资金整合、财政专项扶贫资金管理和扶贫资金使用情况（详见表2）。同时，办法规定了出现以下情况，对主要负责人进行约谈，提出限期整改；情节严重、造成不良影响的，实行责任追究：（1）未完成年度减贫计划任务的；（2）违反扶贫资金管理使用规定的；（3）违反贫困县约束规定，发生禁止作为事项的；（4）违反贫困退出规定，弄虚作假搞数字脱贫的；（5）贫困人口识别和退出准确率、帮扶工作群众满意度较低的；（6）纪检监察机关、审计等部门和社会监督发现脱贫工作违纪违规问题的。

表1 H省脱贫工作成效考核指标

资料来源：根据《H省脱贫工作成效考核指标》整理。A代表日常检查，B代表年度考核，C代表第三方评估，D代表扶贫开发信息系统。a代表省统计局，b代表国家统计局，c代表河南调查总队统计调查数据。

从以上考核指标可以看出，上级政府对驻村工作队的考核主要在于精准识别、精准帮扶和减贫成效等三个程序中，占据80%。而这其中的贫困人口识别、退出以及政策制定、规划方案、责任落实都有一套的程序性制度和文件保证，通过完成程序性正义和表格正义即可得到满分。在“减贫成效”中，贫困人口的减少更是程序性和政治性的高度结合，即脱贫数量按照上级政府制定的方案，以一定的比例实现“有序脱贫”。驻村干部只要按照执行即可。这样的考核制度环境再加上驻村工作队有限的人力资源直接决定了其执行的首要目标是完成考核项目规定内容。

此外，监督考核的数据来源主要是通过“日常检查”“年度考核”“第三方评估”等三种方式获得。这三种方式中，日常检查成为主要的监督考核方式。日常签到和不定时的明访、暗访成为上级政府监督下级政府的重要形式。根据Y县《驻村工作队管理办法规定》，驻村工作队要求必须“四天五夜”坚守岗位，吃喝拉撒都住在贫困村，不得擅离职守，一经查到擅离职守者，就要受到严格的处罚。据驻村工作队员说：“督查，是天天查，一天一通报。市委组织部去F村了!工作队全部不在岗！从那开始，接下来几天（3月19、20、21、22号）都开始查，微信定位啊、签到啊、拍图片上传啊、白天查晚上查。省里专门有个系统，直接签到，我说啥时候也不知道变成省管干部！”对F村擅离职守的村免去村支部书记，驻村工作队召回，并通报批评，其负责的部门领导大会检讨。

还有许多类似的督查事件，轻者造成群内通报批评，领导和相关责任人都要受到批评。重者受到扣除绩效工资和罢免职务等处分。一位驻村干部说道：“上一次检查，碰到路边村里一个人说自己没评上贫困户，调查的人也不去她家看看，她家啥都有（房子），还能给她贫困户，就这扣了我三个月绩效工资，叫我气得不能行，领导知道我冤枉，那也没办法，上头罚的。”

严厉近乎苛刻的坐班制度、签到制度以及监督制度严重约束驻村工作队的行为目标：为完成上级考核目标行动。另外，精准扶贫的各项政策五花八门另驻村工作队应接不暇，少量的人力资源需要应付庞大的监督力量和强大的行政力量。最终的结果就是形式化扶贫和形式化脱贫。

其次，驻村工作队的激励制度。驻村工作队是上级职能部门派遣到贫困村的执行人员。按照《驻村工作队管理办法》规定，对驻村工作队的激励和奖惩，主要体现精神奖励和政治奖励。办法规定，每年评出的驻村工作先进单位、先进工作队和优秀工作队员，以县委、县政府名义进行表彰，对驻村工作队员违纪的，要给予必要的党纪、政纪处分。其次，对表现突出的，纳入后备干部队伍进行培养。这是明文规定的激励制度，除此之外，据调研对于驻村干部还有一定的物质激励，每天补贴40元的饭钱，市/省里来的补助80元（这类人比较少）。这些激励措施是否可以有效调动驻村工作队的积极性呢？

驻村工作队的弱激励制度不但没有激励驻村工作队，由于强监督制度反而导致了驻村工作队出现情绪化和抱怨的现象。驻村干部抱怨道：“每周4天5夜不让回去，你说谁受得了，家里都有孩子老人的，要是白天上班，晚上让回去也行啊！请假都难，请半天假还得跑乡里、县里盖章签字。这时间不都浪费了。”某村干部说：“他们都不愿意来的，在这待不住，早都想回县里了。”另一位村干部对笔者偷偷说道：“他们平时都不在这住，有检查了才来！最近检查得比较勤，才在这住几天。”对于是否存在政治晋升的可能，村支部书记说道：“凡是来下面驻村的，都是在单位不受重用，或者领导不待见的，叫你来下面待。”而第一书记本人说道：“反正我们就是在下面（村里）待一年，一年后就换人，你干得好与不好基本上没啥区别，再说了，一年的时间你能干点啥，还没熟悉工作呢，又该走了。”而对于每天40元的饭贴，驻村工作队表示：“这点钱够干啥，现在公务员工资这么低，加在一起一个月三千块，够干啥。”可见，驻村工作队对于扶贫任务并不具有内在积极性和主动性，虽说有少量的饭贴补助（每人每天补助40元）和政治晋升的可能性（表现好的优先考虑晋升），但是这些措施和制度激励并不能有效地调动扶贫干部的内在积极性。他们更多地将精准扶贫看作一种阶段性工作和政治任务来完成。在这样的文化制度约束条件下，导致驻村干部政策执行的“形式化”逻辑：即通过形式化学习、完善表格数据、应付监督等形式化的执行手段完成精准扶贫任务的考核目标。这种形式化的执行逻辑通过三个阶段完成。

首先，“形式化”学习阶段。驻村工作队需要花费大量的时间和精力学习上级政府相关贫困政策文件和帮扶措施，即熟悉政策运行的形式化要求。上级扶贫政策文件和帮扶措施的下达需要驻村干部到县里开会学习，然后传达到村里。这项任务看似轻松，但是实际也占据了大量的时间和精力。用第一书记的话说：“这些政策文件一下来，县级政府就要开会去学习，领会扶贫精神和学习扶贫政策，有时候还要开党建会议，通过党建抓扶贫，有时候跑得人累死了，感觉也没有啥收获!因为很多会议精神很好，政策很好，实施起来很难，农民也不会用这些政策!”

其次，“形式化”执行阶段。按照扶贫政策程序化、制度化、表格化、数字化的方式运行，即贫困户识别程序、退出程序、建档立卡表格、贫困户收支数据等脱贫程序、帮扶政策和数据的填写。按照程序性规定，识别出贫困户，填写贫困户的建档立卡信息、收支明白表、帮扶措施和帮扶计划等一揽子表格和数据是驻村工作队的实际主要工作。用A村支书的话说：“他们就是来填写表格的，天天填写，这些档案都是人家建立的，咱不管这事。”每个贫困村、贫困户都有各种建档立卡、贫困表格和帮扶措施等十几项表格需要填写，这些工作内容占据了驻村工作队和第一书记大量的时间和精力。A村第一书记贾某说：“这些表格有些之前填好了，结果后来换了，还要重新填写。还不能有涂改，涂改了也要重新填写。还有些字体都需要一样，比如这家贫困户这次是他爹签的字，下次换成他儿子签字了，字体不一样了就不行。上面来检查一眼都看出来了，火眼金睛。我说，去了他爹不在家，他儿子签字都不行啊!都这，上面说你这表格造假，不行，还得重新填写。”

最后，“形式化”考核阶段。迎接上级各种检查、督查、考核。为了在短期内完成扶贫攻坚工作和脱贫任务，省级政府、市级政府甚至于县级政府各类政府职能部门都要下去督导，下去调研，以监督并发现扶贫工作中的问题。而下级政府通常会在上级政府部门来检查之前，抓紧时间完成各项紧要指标。比如2017年省委书记到C村贫困村进行调研，C村在省委书记到来之前，动员全乡政府工作人员到C村打扫卫生，整理村垃圾，从而使得贫困村的面貌得到大大的改善。据C村支部书记和村民反映，为了迎接检查，打扫卫生花费了一周的时间，还花费1万多元修了一块广告牌为了遮挡一座破庙。其次，为了迎接上级检查、监督和考核，驻村工作队往往需要付出更多的精力完善程序性、表格性的东西，才能使精准扶贫达到“面上脱贫”，从而不影响驻村工作队以及相关政府职能部门的绩效考核。

驻村干部面临的制度—文化约束，造成其扶贫政策的首要目标是“填表子”，即通过学习上级扶贫政策文件，落实扶贫“表格化”“数字化”的政策目标，以完成上级政府监督考核需求的“表面工作”，以达到“形式化扶贫和脱贫”的政策结果。

（二）“搭班子”——乡政府的公共政策执行目标与逻辑

在精准扶贫政策实施中，县级驻村干部成为主要政策执行人，而乡级干部更多的是配合县级政府部门完成任务，起到上传下达的桥梁作用。“包村干部”是乡镇政府派驻村的主要负责人。在精准扶贫的实施中，包村干部由于常年住在村子里，相对来说比较熟悉村庄情况，所以其职责除了处理乡级政府下达的其他任务之外，主要是配合并监督驻村干部完成扶贫攻坚任务，帮助驻村工作队尽快熟悉村庄情况。“包村干部”面临的制度约束中，与“驻村干部”面临的制度约束具有相似性，但是又有很大的区别。

首先，在完成精准扶贫任务和目标上，包村干部与县级驻村工作队具有一致性，都需要在较短的时间内完成上级政府的分配任务。这一点可以体现在乡级政府在选择贫困村时的表现。据A乡政府包村干部所言：“乡里往县里报哪个是贫困村，这个贫困村呢不是真的贫困村，都是基础稍微好点！村的选择也分层次，有大村、中等村和小村，然后选择基础条件好的，好脱贫嘛!反正（国家）到2020年全部脱完，市里规定是2019年全部脱完。”“上级领导压这村非让定贫困村，袁支书说俺村咋会是贫困村呢。乡长说恁村基础好，将来好脱贫!就这给这村定了个贫困村！”乡政府选择贫困村的逻辑也在该村支部书记那里得到了印证，该村支部书记袁某说道：“那当时叫报贫困村，我报个贫困村吧!其实俺村就不符合贫困村。上头有想法，为了好治理!比如2017年给咱村起名叫软弱患难村，叫我好不愿意（同意），就是说这个支部不健全，为了好治理好改善，起了这个名字。俺村（A）和B村，B村也是先进村。给俺村弄了个软弱患难村。这村是贫困村，这是指定的！咱乡一共四个指定的贫困村。关于贫困村，你只能说是申的，你不能说是指定的。”

像A村这样的非贫困村最终成为乡政府指定的“贫困村”，其源于乡政府在执行扶贫公共政策时，其执行的主要逻辑源于对考核目标和任务的可达标性，而非公共政策的真实意图和真实目的。此时，乡级政府政策执行的目标与县级执行目标具有高度一致性。

其次，乡级政府面临的考核压力要远远小于县级政府。乡级政府虽然也有完成扶贫任务的考核，但是这种考核压力远远小于县级政府。他们更多的是完成县级政府下达的一些政策文件，传达到村里，同时将村里的扶贫信息上传到县里或者输入信息库里。乡政府的更多职责是负责贯彻和执行县级政府决策意见，起到链接村级和县级的桥梁作用。正如包村干部所言：“包村干部负责整村工作，不仅仅是扶贫，各项工作都需要包村干部传达。而扶贫工作队主要是负责扶贫工作。我们配合他们熟悉村庄情况，帮助或者协助驻村工作队完成任务。责任主要是他们的。我自己包的那四户都够我头疼了！”可见，乡政府执行人员面临的外部约束环境压力要小于县政府压力。

最后，相对而言，包村干部在扶贫动力上，也没有县级政府的驻村干部动力大。包村干部虽然作为乡镇扶贫小组的工作人员，但是，包村干部属于乡镇政府在村庄常设的政策联络人。他们的主要工作并不是扶贫任务，而是完成乡镇政府的各项工作。此外，重要的是他们不属于市级、省级扶贫政府部门的考核对象，所以面临的政治压力和承担的责任也会小很多。包村干部在扶贫中也不受任何的制度激励，包括物质的和精神的激励。至于通过精准扶贫获取政治升迁，对于乡镇一级的包村干部（其他乡镇干部一样）来说，那几乎不可能。正如一个乡镇基层干部说的：“现在你干得好，能咋？上头没人，没人提拔你。你还是白干!你看看，现在能提拔上去的，哪个没有关系，没关系你想上去，难！”外加上“工资低，上升渠道狭窄，没有培训学习机会。除了干好本职工作还要下乡扶贫，学习各种精神，上报各种材料，填写各种档案，这其中大多数是没有意义的，不胜其烦。”因此，乡镇干部在扶贫工作中严重缺乏动力。他们更多地认为当前扶贫工作是本职工作之外的额外付出。

包村干部作为驻村干部的协作助手，只是起到一个“搭班子”的作用。他们名义上成为乡级政府派驻村庄的扶贫干部，然而由于面临的制度—文化环境约束不同，造成他们行动的动力远远不足!对于扶贫工作也是选择“睁一只眼闭一只眼”地协助完成。乡镇干部之所以缺乏巨大动力进行精准扶贫，这主要基于中部平原地区的经济社会现实状况。不同于东部沿海发达地区，乡镇政府与乡村干部可能基于某种利益关系形成“共谋”现象，而在平原地区，大部分乡村没有集体产业或者乡村企业凋零，所以乡村干部与乡镇干部合谋的利益空间大大压缩。而这大大降低了乡镇干部精准扶贫的动力。此外，精准扶贫的职权均由县级政府部门掌控，乡村干部与乡镇干部更多地是配合完成扶贫任务。如果说乡村干部还掌握着乡村社会的地方性知识，具备实践性权力。那么乡镇干部则更多地负责上传下达地配合国家完成目标，其动力来源尚不足于乡村干部。

（三）“捞项目”：村干部的政策执行目标与逻辑

村干部是村级代理人，同时也是乡镇一级政策执行人，具有双重身份。上级政府的政策实行需要村干部积极配合完成。在精准扶贫工作中，许多信息提供、筛选都需要获得村干部的配合。因此，村干部理所当然地成为攻坚脱贫的重要参与者和执行者。但是，村干部不同于县级、乡级政府代理人，他们面临的制度—文化环境约束完全不同。

首先，村级干部不受上级政府的政治考核的硬性约束，也不存在政治晋升的空间。村干部在精准扶贫工作中的主要工作是配合和协助各级政府工作。他们不受上级政治任务的考核，面临的政治风险也较小。此外，根据政治晋升制度，乡村干部的政治晋升空间几乎为零。有些村干部当几年不当了，有些当几十年还是村干部。村级干部要想成为乡镇干部，必须通过考试录取。而不是根据政绩可以获得职务晋升。因此，村干部的主要工作并非政治性的，而更多地是一种社会性。他们仍然是村庄的组成人，属于体制外。他们从事一些村庄里大大小小矛盾纠纷的调解，替农民开个介绍信之类的等日常事务工作。但是，精准扶贫进村之后，资源下乡，项目下乡，逼民致富的政治举动，为村干部增添了不少的政治工作。一位村干部说：“现在村干部可不好当了，各种事情，一会这个来检查呢，那个来检查，一会乡里叫开会呢，县里叫学习呢！啥事你都得去！扶贫考核不考核俺，俺光配合一些工作就行，主要是考核驻村工作队他们！”

村干部面临的监督环境远远没有乡、县政府面临的压力大。政治体制和行政考核体制的硬性约束对村干部而言，非常小。那是不是意味着村干部就可以随意地不作为呢？当然不是。

其次，虽然村干部没有应付上级政府检查和考核任务的硬性约束，但是村干部却受到乡村社会文化的软约束。在乡村社会，村干部的权威和形象由乡村人评价，如果一个村干部任职几年，没有为村里谋取任何好处。那么其就不会得到村民的好评，难以建立起威信，下一届任职就很难得到村民的支持。而村民的评价很简单，也很务实，就是看村干部为村里干了什么。而精准扶贫下乡恰好为村干部提供了一个资源平台，可以为村民谋取很多好处。例如A村支部书记袁某采访时说道：“在精准扶贫下乡期间，通过申请精准扶贫项目，共帮助A村实现道路硬化14133平方米，投资120万。还打了抗旱井20眼，投资19万。建立全村安全饮水系统，投资65万。旧电线翻新投资40多万。”与此同时，还帮助村里的制衣厂跑来了精准扶贫就业基地赞助金50万，可以吸纳贫困就业工人12人。

A村支部书记做这些事情，主要是想通过这些“天上掉下来的钱”造福村民，同时自己也落个“好名声”。村支部书记说道：“现在国家政策好啊，白给你钱让你花，我为啥不花呢!这些项目都是不花钱的啊，让你申请，你再不申请干啥呢。今年（2018年）我又申请几百米道路硬化，把剩下来没修的道路修完，这村就基本差不多了。又报了几十盏路灯，光伏项目也报了。”村民们也纷纷反映这次贫困村给村里带来了很多好处，主要是路修了，方便了大家的出行。对村支部书记的评价也很高！一位村民说道：“袁书记干得不错，给这村办了不少好事，修路，打井，以前那几届干部啥也不会干。”2018年4月份的村支部书记选举，袁书记在述职时表现得明显振振有词，将自己上一年为村里修路、打井、自来水等公共设施逐一论述，获得了党员们的最高支持，最终实现了连任。

因此，在村干部看来，精准扶贫就是天上掉下来的“大馅饼”。村干部的政策目标首选是他们主要关注有什么项目可以申请，尤其是关于村里的公共基础设施项目。这主要是基于村干部得以产生的乡村文化氛围以及其面临的外部政治升迁和考核等制度约束。对于村干部而言，由于其面临的上级政治环境压力和晋升空间的约束不同于县乡两级政府，因此他们的扶贫逻辑就是“跑项目”，多申请项目，为村里多做一些实事。至于什么表格、什么政策他们不重视，认为这些跟他们无关，都是县驻村队的工作。村干部的工作就是及时申请项目，填写项目申请书，递交上去。等项目下来了，积极配合“项目落地”。例如A村自来水建设需要占用一定的农用地，村支书立即将自家的农田让出来，让自来水项目及时落地。还协调村里一些土地转让，积极配合精准扶贫就业基地项目落地等。

五、多元与融合：公共政策的制定与执行

地方政府行为对于理解经济发展和地方治理都具有重要的意义。在国家主导的贫困治理中，诸多社会治理现象都可以从地方政府所处的制度环境和运行方式中得到理解。国内学者对地方政府行为与治理效果的研究颇多（吕方，2013）。但是，地方政府并非铁板一块，也不仅仅是一个整体概念，而是由一个个官僚或者不同层级部门组成的干部组织队伍。本文不同于先前的研究，主要从微观层面，探讨不同行政执行主体面临的制度—文化约束差异，以及由此带来的不同政策执行目标、后果和模式的差异。

精准扶贫执行中县级政府和乡级政府的行为差异，一方面是由于上级政府为了完成扶贫任务而设计出一套监督—激励机制等短期制度的行为结果。另一方面是由于中国长期存在的官场晋升政治文化导致的官僚追求短期行为目标的后果。而乡村干部的行为则是由其实行的选举制度和朴素的乡村文化交互作用的结果。这三种不同执行主体由于长期受到的制度—文化影响，其价值取向已经开始出现分离。

（一）县级政府：技术主义的价值倾向

县级政府作为精准扶贫的首要执行主体和责任主体，其执行目标首先是为了完成上级政府的目标。而上级政府的技术治理倾向越来越成为县级政府政策执行的价值目标。近年来，随着西方公共管理中的现代理念逐渐被引入，以技术理性为代表的公共管理方式日益成为政府改革的方向，法制化、规范化、标准化等技术化原则逐渐成为行政建设的核心议题。对于政策设计者而言，技术治理非常具有治理绩效的想象力，通过技术治理，顶层设计者试图超越基层治理环境中那些具体、特殊甚至琐碎的治理情况，通过整齐划一的技术来规划和推进治理项目。中国行政改革逐渐趋向一种技术治理的方向（王雨磊，2016）。社会治理意义上的技术治理本质上是一种追求效率的程式，是一组可以有效算计、复制推广并考核检验的治理流程。技术治理本质上并非是通过引进新技术提升治理效能，而是指技术手段越来越技术化。技术化的背后是一套技术主义的理念。治理技术在某种程度上可以摆脱人格化特征，就事论事。

然而，技术治理的悖论在于它越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本。越是在考核指标和报表制度上力图规划得细致和周全，就越会显露出技术监管的不充分性，进而越会使寻租活动工具化和技术化，从而给不同领域的经营活动留出足够的空间（周雪光，2008）。精准扶贫作为一套技术治理的现实运用在县级政府执行人员层面体现得淋漓尽致。

（二）乡镇级政府：理性主义的价值倾向

经济学对理性的定义往往指人的自利性、效用最大化的行为选择。然而，完整的理性含义同时包含了“Reason”和“Rationality”的含义，即合理和理性。本文中，乡级政府的行为选择符合理性且合理的行为取向。相对于县级政府而言，乡镇政府更加接近乡村现实生活，在面临具体的制度—文化约束时，往往更能够根据乡村实际情况作出合理的、理性的行为选择。例如乡镇政府在选择贫困村时，能够基于乡村的实际情况作出符合自身利益的公共政策执行目标。“指定贫困村”一方面是为了能在规定的时间内完成上级政府的考核，这是出于理性的算计；另一方面，又根据乡村的实际情况，选择基础条件不是那么差的村落作为扶贫对象，这是基于乡村的合理性。因此，乡镇政府的理性主义价值倾向不同于县级政府的技术主义理念，是建立在基于乡村现实基础上的理性选择结果。

（三）村级干部：现实主义的价值倾向

村干部的行为选择受到制度—文化环境的条件约束。村干部在乡村治理中往往扮演者多重角色。吴毅曾用“守夜人”与“撞钟者”来形容村干部在国家与村民之间的平衡角色（吴毅，2001）。而部分学者指出在一些经济发达的地区或者有巨额集体经济收入的村庄，村干部往往扮演“赢利型经纪人”的角色（杜赞奇，2010）。然而无论是在发达的东部地区还是在中西部地区，乡村干部的实践反应都是当地风俗习惯的一种折射，这种行为折射的是乡村文化与乡村经济现实的共同反映。乡村干部的权力来源不同于乡镇级干部的自上而下的政治任命方式，其合法性来源于乡土人情，来源于本村本地的认可，这种认可通过选举制度得以实现。这种现实主义价值倾向往往容易使乡村干部跳出正式制度的约束，或者正式制度非正式运用，出现政策“在地化”现象。例如乡村干部关注基础设施建设以及出现贫困户偏离等都是基于乡村社会现实的选择。

（四）必须考虑现实主义、理性主义和技术主义的融合

精准扶贫政策实施在基层社会的遭遇，本质上是不同执行主体基于自身所受到的制度—文化环境约束而产生的不同价值理念的现实反映。正如诺斯所言，正式规则改变了，但非正式约束却没有。这样，非正式约束与新的正式规则之间就会产生一种持续的紧张关系，因为它们在许多方面都不能保持一致。也许政策制定者试图采用新的正式制度规则来排挤长期驻留的非正式约束，这种变迁或许有时是可能的，但这却往往忽略了非正式约束之基础的根深蒂固的文化继承因素。因此，尽管正式规则的“一揽子”变迁是有可能发生的，但与此同时，许多非正式约束仍然保持着强劲的生存韧性。因此，“创造有效的制度性约束”必须综合考虑不同制度执行主体的多元化价值倾向，能够尽可能地融合不同执行主体的价值取向。这样才能使得政策执行的效果接近最佳或者最优模型。此外，有效的制度约束还必须考虑有效的激励机制，形成监督机制与激励机制的有效平衡与良性互动。