【摘　要】挑选出与就业扶贫直接相关的所有国家层面政策文件，运用政策工具理论，建立基本政策工具——贫困类型的二维分析框架，对样本政策文件进行分析。在单维度分析中发现，在基本政策工具维度上，政府偏好采用供给型政策工具，对环境型和需求型政策工具的出台较少；在贫困类型维度，在基于致贫因素的不同类型贫困的应对政策上，应对机会贫困的政策占比最高，应对文化贫困的政策占比最低。在两个维度的交叉分析中发现，应对机会贫困和能力贫困的政策工具中，以供给型政策为主；应对公共服务贫困的政策工具中，以需求型政策为主；应对文化贫困的政策工具中，以环境型政策为主。基于存在的问题，本文提出寻找政策工具组合平衡以及政策工具与贫困性质匹配的建议。

【关键词】文本分析；供给型政策；贫困性质；政策匹配；精准就业脱贫

就业扶贫是实现稳定脱贫和精准脱贫的一种主要扶贫形式，并一直或隐或显地贯穿扶贫全过程。研究表明，贫困户一次性的经济援助必须减少，同时提出就业脱贫，因为经济援助容易助长物质依赖，而就业可以带来长期稳定的脱贫。可见，随着扶贫工程的持续推进，就业扶贫不仅重要性愈加显著，还是防止返贫并最终脱贫的重要手段。根据中国卫健委的相关数据平台数据描述，2018年全国有181万就业困难人员实现就业，比上年增加了4万人，这表明，我国困难就业群体的就业问题得到了相对程度的解决，这在相当程度上和就业扶贫也关联，也说明就业扶贫启动了一定成效。在就业扶贫中，政策一直扮演中重要角色，我国政府部门已经出台了一系列和就业扶贫有关的政策，那么，这些政策具有何种特点，又应该如何进行优化，我们将从政策工具的视角来对这些政策进行科学评价，并给出建议。

一、文献回顾

扶贫脱贫问题是近年来学术研究的热点，但对于就业扶贫的研究却并不多，一开始主要散见于一些学者在对扶贫脱贫的总体性研究或产业脱贫的研究中。罗明忠等（2015）、邱小平（2016）研究了贫困劳动力转移就业，鼓励农村贫困劳动力到经济发达的省份就业，提高其工资收入水平，加快脱贫速度。姜婧（2018）从智力帮扶角度强调了对贫困人口进行教育技能培训的重要性，进而提高他们的自我就业和创业技能。胡强（2018）则认为，应该把产业就业扶贫作为根本之策，通过产业就业扶贫益贫机制来实现精准脱贫。

近一两年来，随着研究的深入，越来越多学者发现就业在扶贫脱贫尤其是持久脱贫中的重要作用，开始进行就业扶贫的专门研究。李长安（2018）研究发现，我国就业扶贫具有精准性、系统性和发展性三大特点，通过以工代赈的措施增加贫困农村劳动力的非农收入，是缓解农村贫困的有效手段。元林君（2018）也在对我国的就业扶贫工作成就、存在的问题和未来的改进措施进行分析的基础上，认为促进农村贫困劳动力就业能够调动贫困人口的脱贫积极性，并能阻断贫困代际传递。李鹏（2017）对当前我国的就业救助政策和普通就业扶贫政策文件进行区别，发现就业扶贫政策存在贫困家庭尚未统筹、部分政策优惠门槛高等影响政策可及性的问题，故建议通过整体性治理来推动就业扶贫政策的整合。廉超等（2018）从性别角度，重点探讨贫困地区女性就业脱贫问题，呼吁关注贫困地区女性的生存和发展权利，加强她们的自我发展能力建设，推进她们就业脱贫。

总体而言，当前的研究大多从就业扶贫的原因、采取的手段等方面进行探讨，部分学者开始从政策分析这一重要视角进行讨论，不过多是或从案例角度或对就业扶贫政策进行文本整合描述，极少进行文本和量化的结合。我国学者陈振明提出，政策工具是政府实现管理职能的重要手段，是公共政策研究的重要组成部分，具有理论和实践相结合的优点。因此，本文将从政策工具理论角度切入研究就业扶贫政策，以探求我国就业扶贫发展状况。

二、研究设计

（一）就业扶贫政策分析框架构建

1.X维度：基本政策工具维度

政策工具（Policy instruments），一般也称政府工具（Governmental tools），我国现有的研究对政策工具理论的运用，是以西方的相关理论为依据对政策的影响、分类等方面进行研究的。从政策工具分类上看，政策工具有多种。Pal（2014）认为Kirschen是最早将政策工具进行分类的学者，他将政策工具分为64种，但是未进行相应的理论探讨。此外，Howlet和Ramesh（1995）将政策工具分为强制型（管制、补贴、直接提供服务）、自愿型（家庭与社区、自愿性组织、私有市场）和混合型（资讯与劝告、公营事业、征税与使用者付费）三大类。沙拉蒙（2002）也将政策工具分为了直接行政、社会管制、经济管制、合同、贷款保证、保险、拨款、直接拨付、税收支出、使用者付费等13种类型，并对这些工具进行了描述。Rothwel和Zegveld（1985）则在研究科技创新政策时，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型。我们认为Rothwel与Zegveld的分类方法更适合于就业扶贫政策的研究，根据该理论，就业扶贫政策可分为供给型、需求型和环境型政策。供给型和需求型政策工具是政府从供给和需求2个方面出台相应以实现贫困劳动力就业脱贫的政策措施（见图1）。其中，供给型政策工具是指政府为贫困劳动力实现就业所出台的相关政策，直接推动了就业。根据影响贫困劳动力就业的不同，又可将供给型就业扶贫政策分为教育培训、财政投入、信息服务、扶贫基础设施建设五种手段。需求型政策工具是指政府通过创造就业岗位等方式以促进就业需要的政策工具。具体而言，需求型政策工具可分为创业创新、岗位开发和劳务输出三种。环境型政策工具则是通过优化就业环境从而间接地推进就业的政策，其具体可分为目标计划、活动宣传、多组织参与和就业基本保障四种。

图1 就业扶贫政策工具文本分析框架

2.Y维度：贫困类型维度

本研究在Y维度的选择上，考虑从政策的针对性角度来进行分析，选择把不同致贫原因导致的贫困进行分类，作为Y维度。本文借用张丽宾（2018）的研究根据贫困性质把致贫原因分为机会贫困、能力贫困、公共就业服务贫困和文化贫困。其中，应对机会扶贫主要是通过就业兜底安置、创业、扶贫基础设施建设、农业扶持、提供贷款来为贫困劳动力创造就业机会。应对能力贫困则倾向于为贫困劳动力提供技能培训，实现培训和就业的直接对接。应对公共就业服务贫困是政府为贫困劳动力采取的基本职业介绍等服务措施，包括劳务输出和定向帮扶。应对文化贫困则包含加强基层党建和贫困劳动力内生脱贫动力。这一贫困性质分类是基于就业扶贫做出的，和本文的主题非常匹配，故而在后面的分析中使用这一分类来对政策工具的作用进行分析。

由此，本文将构建基本政策工具——贫困性质的二维坐标轴，对就业扶贫政策进行分析。图2是政策文本的逻辑分析图，其中，供给型和需求型政策工具直接为不同类型贫困群体提供就业推动力和拉动力，环境型政策工具间接影响不同贫困类型群体就业。

图2 就业扶贫政策工具作用图

（二）就业扶贫政策样本选择

本文的就业扶贫政策文本全部来源于北大法宝数据库，并坚持以下原则从中进行筛选：一是必须为中央法规司法解释和立法背景资料两个标准的政策，二是标题或正文中含有“就业扶贫”的政策，三是主要选取“决议”、“意见”、“计划”、“办法”等能直接与就业扶贫措施相关的政策。根据以上标准，本文最终得到36份政策样本（见表1）。

表1 就业扶贫政策文件

（三）样本的编码

本文将就业扶贫政策文本按照“政策编号—条款序列号”进行编码，形成基于政策工具的就业扶贫政策文本内容分析单元。编码的过程由两位编码员完成，编码员的信度在霍斯提系数0.75—1之间。本文所选的全部政策样本，都可以在基本政策工具维度上进行统计，并且可能会出现一个编码的政策文本内容出现在多个基本政策工具维度上的情况。故最终基本政策工具统计总数，可能会大于文本分析单元数。

三、我国就业扶贫政策工具使用情况

我国就业扶贫政策最早颁布于1996年，其后十几年有两个主要文件出台，2012年开始逐渐增长，2016年开始井喷式增长（共30个）。从发文的部门上看，主要以单部门为主，占63.89%，核心发文部门是人力资源和社会保障部及国务院扶贫办。为了更直观地了解就业扶贫政策发文情况，本文运用ucinet6.2软件进行部门联合发文分析（见图3）。其中，图中的“节点”代表发布政策的部门，“线段”代表两部门存在联合发文现象，“线段粗细”代表两部门联合发文的频次多少。从中可发现，国务院扶贫办与人力资源社会保障部，财政部与人力资源社会保障部是经常合作发文的单位，说明我国的部门角色得到比较充分的发挥。不过，政策文本中对各部门的职责并未进行确切的描述，多以“加强组织领导”、“加强督促检查”、“落实资金保障”等用语进行表述，模糊了具体的责任部门。故多部门的积极参与，联合协作还有待进一步加强，各部门在合作基础上的职责还需进一步明确。

图3 就业扶贫政策发布部门合作图

（一）X维度：基本政策工具分析

第一，我国就业扶贫政策在供给型、需求型和环境型政策工具中均有运用，供给型政策使用最多。按照编码统计结果，供给型政策工具所占的比例将近一半（49.41%），其次是需求型政策工具，占比25.8%，最少的是环境方面的政策，为24.71%。前者相当于后两者之和，政策的偏向性较为显著。（见表2）这说明我国就业扶贫还是政府占主导地位，偏重于供给性服务方式，在刺激需求端和营造环境方面的政策则相对不足。

表2 就业扶贫政策工具编码统计

我国就业扶贫政策制定部门偏好于供给型政策工具的选择，可能有两方面的原因：一是，近些年来我国在经济政策上提倡供给侧改革，深受这一思想的影响，在政策制定时，就业扶贫政策就会更多考虑供给侧方面的因素。加强对贫困劳动者的教育培训，加大对就业扶贫的资金支持，搭建贫困劳动力和需求单位交流的平台，实现信息的共享和畅通。二是，供给型政策执行相对容易。相对于其他两种政策工具，“财政投入”、“教育培训”等就业扶贫形式执行较为容易，只需要投入资金即可，由于“教育培训”多为委托第三方提供服务，本质也是资金投入，所以操作过程较为简捷。

第二，在供给型政策工具结构中，“教育培训”和“财政投入”的关注度较其他指标高，扶贫基础设施建设的关注度最低。从编码数据来看，在供给型政策工具中，“教育培训”和“财政投入”关注度的占比分别为35.71%、3.3%，两者之和占这一类型政策工具总量的69.04%，而扶贫基础设施建设的关注度仅为1.9%，显示供给型政策偏好“教育培训”和“财政投入”。ShengenFan等（204）通过对我国农村公共投资与减少贫困之间关系的研究得出，教育投资能够很大程度上减少贫困。在就业市场化的进程中，一个人没有相关的专业技能，也没有接受相关的培训和教育，是很难获得就业机会，实现平等就业的。研究表明，由于贫困劳动力受教育水平有限和劳动技能缺乏，使得他们往往从事的是简单、强度大的体力劳动，并且从事的工作具有期限短、收入低、不稳定等特点。所以，为保障贫困劳动力享有平等的就业权利，提高其人力资本竞争水平，必须对其开展相应的教育培训。此外，扶贫是一项民生工程，解决的是民生问题。况且，贫困劳动力之所以贫困，按照大多数人认同的观点是收入达不到划定的贫困线。因而，在就业扶贫政策中财政资金的投入和补贴必不可少，相应的对资金的管理和使用情况的政策也随之出现，比如，2018年国务院办公室发布的《国务院办公厅关于转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委扶贫项目资金绩效管理办法的通知》的文件，就对扶贫的项目资金进行了界定，并对其管理和使用进行了规定。

第三，在需求型政策工具结构中，岗位开发、劳务输出、创业创新三种工具所占比例大致相同，总体比较均衡。从统计结果来看，“岗位开发”和“劳务输出”均占比36.36%，“创业创新”占比27.27%。这说明就业扶贫政策制定者在需求型政策角度做到了各政策间的平衡，既注重创造就业岗位，也鼓励贫困劳动力自主创业。比如，2016年人力资源和社会保障部发布的《关于学习贯彻李克强总理重要讲话精神进一步做好就业创业工作的通知》文件要求，鼓励贫困劳动者将就业创业目光转向新产业、新业态方向。又如，2016年发布的《中国保监会、国务院扶贫开发领导小组办公室关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》一文，要求开发农业保险协保员岗位，给予贫困人口优先录取权；还如，政策鼓励在深度贫困区开展的春风行动，实现东部地区对口支援，中西部省份组织劳务输出。不过，整体上，这一类政策还有待进一步完善和细化。

第四，环境型政策工具结构中，“多组织参与”的手段最多，“目标计划”手段则使用不足。我们的统计发现，“多组织参与”的手段占比最高，为3.3%，“活动宣传”手段次之，为28.57%，“目标计划”的手段占比最少，为14.29%。这说明，我国就业扶贫政策更多关注的是多组织协同和宣传，目标计划则作为一种重要的管理手段，其不足说明了宏观管理的缺乏。

（二）基于Y维度（贫困类型）的应对型政策分析

从Y维度的数据来看，在应对不同贫困类型的就业政策中，我国把重点放在了就业机会的创造上，政策偏向性比较明显，而对就业意愿的政策相对不足，反映出我国就业扶贫政策中“扶志”导向的不足。从具体数据来看，四种政策中占比最大的是应对机会贫困的政策（占40.2%），应对文化贫困的政策最低（10.87%），两者相差近30个百分点。排名中间两位的分别是应对公共就业服务贫困和能力贫困的政策，占比为25%和23.91%。当然，文化贫困政策的比例较低也可能是因为文化贫困的解决更多是在政府治理层面，体现在就业扶贫政策上稍显不足，导致其占比偏低。总体上看，从应对不同贫困的角度来说，政策的不均衡程度比较大，更多着眼于短期脱贫，对长期脱贫和防返贫考虑较少，影响就业扶贫长期成效。

（三）X-Y维度：就业扶贫政策相互关系分析

本文根据X-Y二维分析坐标轴，对与贫困性质和基本政策工具交叉的就业扶贫政策内容分析单元进行归类（见图4）。从整体上看，就业扶贫政策文本涉及了三种基本政策工具和四种贫困性质的运用，为就业扶贫工作的持续展开提供参考。

图4 就业扶贫政策二维编码分布图

表3 二维政策工具统计表

第一，在X-Y维度下，从总量上来看，按照单维度分析的政策分布比例大致相同，也从另外一个方面证明前面结论的正确性。在“基本政策”维度中，按占比高低排名依次为供给型政策、需求型政策和环境型政策，在“贫困性质”维度，按占比高低排名依次为“机会贫困”、“公共就业服务贫困”、“能力贫困”和“文化贫困”，两个排序与单维度情况下的排序一致，比例也比较接近。

第二，应对机会贫困和能力贫困的政策工具中，以供给型政策为主；应对公共服务贫困的政策工具中；以需求型政策为主，应对文化贫困的政策工具中，以环境型政策为主。

应对机会贫困的政策中（见表3），供给型政策工具占比21.13%，需求型政策工具占比12.68%，环境型政策工具占比2.82%。可以发现，在整个应对机会贫困政策中，供给型政策工具和需求型政策工具的比例是偏高的，与需求型政策工具之间存在极大的数量差距，说明一方面我国贫困劳动力缺乏就业机会，体现在应对机会贫困的政策上，则偏向于直接推动贫困劳动力就业的供给型政策工具高于需求型政策；另一方面也说明现有政策较少关注对创造就业环境的优化，体现在基本政策工具占比上就是环境型政策工具很少。在应对能力贫困政策中，供给型政策工具占比最多，达19.72%，需求型政策工具和环境型政策工具占比均为2.82%，远远小于供给型工具占比，可见，应对能力贫困方面所采用的政策工具绝大多数为供给型工具。这说明，我国就业扶贫政策积极采取各种能力提升和培训就业对接措施来推动贫困劳动力就业，但是对应对能力贫困的就业渠道拓展和就业环境改造关注不多。在应对公共就业服务贫困政策中，供给型政策工具占比为9.86%，需求型政策工具占比为11.27%，环境型政策工具占比为4.23%。需求型政策工具在应对公共就业服务贫困政策中是最受青睐的，环境型政策工具则较为缺乏。这表明因就业服务缺乏导致贫困的人口多，政策倾向于通过拓宽就业渠道的措施来拉动贫困劳动力就业，但是就业服务质量提升与就业环境打造之间的政策融合却缺乏关注。与上面三类贫困不同，文化贫困的应对政策中，环境型政策工具占比最高，为5.63%，供给型政策工具占比次之，为4.23%，需求型政策工具占比最少，为2.82%。这样的工具选择有一定合理性，因为加强基层党建和强化贫困劳动力内生脱贫动力与贫困劳动力就业环境塑造关联度较强，因而在表中体现为这种应对贫困的政策偏向于采用环境型政策工具。

四、我国就业扶贫政策的优化建议

通过以上分析，我们可以发现现有的就业扶贫政策有一点合理性，但也存在一些问题，下面，本文将就下一步的政策优化提出相关建议。

（一）寻求基本政策工具组合平衡，提升需求型和环境型政策工具的占比

如前所述，三种工具中，供给型工具占比较大，是一种主要由政府驱动的就业扶贫模式，这种政策模式短期见效快，但却缺乏长期效应。如果多提供需求型政策工具，则可以创造更多就业机会，对就业及就业帮扶的带动就会比较直接。同时，环境型政策工具，加强环境型政策的制度化，对整个就业市场进行调控，那么完全有可能实现政府的“垂拱而治”。政府在对贫困劳动力对症下药时，要时刻兼顾长短利益和各政策效力，不能顾此失彼，倾向性过于明显。面向未来，我们需要提供更多的需求型和环境型政策工具，实现就业扶贫政策工具使用的平衡，才能使就业扶贫政策得到最有效的发挥。

（二）促进政策工具与致贫贫困性质的匹配以实现精准就业脱贫，避免“任务式”扶贫的出现

在就业脱贫中，更具体关注多种不同类型的就业贫困并提出相匹配的政策，会比仅关注就业率更有价值，也可以更好地实现精准脱贫。首先，重点提升文化贫困方面的政策工具使用。如前所述，四类贫困对应的政策工具中，文化贫困的政策工具明显不足，“扶志”政策导向不够，未来政策制定中应更加注重就业扶贫的精神文明建设，尽量减少扶贫领域中的“养懒汉”现象，加强政策的衔接和针对性，形成政策体系，建构贫困劳动力积极就业、自主学习的观念意识。其次，在应对机会贫困时，应该提供更多的需求型政策工具，而不是供给型政策工具。机会贫困更多是因为缺乏就业机会造成的，提供供给型政策的收效不会很大，应该调整政策工具，用需求型政策来更多解决机会贫困。总之，一定要加强政策的匹配度，提供精准性。特别是在我国深度贫困地区，环境条件差、基础设施落后，地区经济社会发展缓慢，人们的基本生活、权利得不到保障，尤其是资源短缺、地理环境恶劣等多维原因导致贫困积累的长期性，所以政策也必须针对不同维度的贫困去实施，就业扶贫同样如此。在这些地区，更要采取多种政策工具，将就业扶贫的政策工具与贫困性质干预政策结合起来，用政策指导就业扶贫，用就业扶贫成果来检验政策，通过就业来消除贫困。

（三）系统性构建一个就业扶贫政策体系

随着脱贫工程的持续推进，就业会在防返贫及永久性脱贫方面扮演重要角色，因此有必要系统性构建一个就业扶贫政策体系，而不是把就业扶贫政策做成其他政策的简单辅助。具体来说，在政策设计上，要以促进贫困劳动力就业为主要目标，将各项帮扶和就业实现关联，在社会保障、救济等和就业扶贫政策的衔接上，引入西方的强制就业理念，对那些政策多次给予就业机会却不就业的贫困劳动力，予以暂停提供资金性救济。在政策对象上，不仅要考虑到通过就业脱贫的贫困劳动力，也要保证已就业贫困劳动力就业的稳定性，引入防返贫政策。在政策执行中，把就业扶贫的指标进一步科学化，让政府各级部门提供更多更好更有针对性的就业脱贫服务。