拖以待变：地方政府化解政策执行阻滞的逻辑解释——基于基础设施建设中土地审批案例的研究

摘要：基层是实现政策目标的主要场域，解决在政策执行中的复杂问题是提升地方政府基层治理能力的重要举措。在实践中，地方政府在面对难以按时推进的政策时，根据政策执行的激励程度和问责强度，可能采取“拖延”策略，包括象征执行、观望调整、共谋分担、转移视线等表现形式，达到避免风险、推进政策执行的效果。通过对基础设施建设中土地审批的多案例考察可以发现，“拖延”策略的逻辑本质是基于政策执行考量而做出的选择，体现了对谋求政策执行最优化及风险最小化的权衡，更是在新的政策之窗出现之前的有效准备，构成了考察地方政府政策执行的鲜明视角。

关键词：地方政府；避责；政策执行阻滞；拖延策略

一、问题的提出

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，解决基层在政策执行层面存在的具体问题是提升治理效能的重要任务。政策执行阻滞可能延误发展时机，甚至可能引发群众的不满和信任危机，将小问题拖成大矛盾，影响政府的公信力和行政效率。在田野调查中发现，地方政府在面对政策执行中的阻滞时可能采取的“拖延”行为，实际上是在特定治理情境下的策略性应对和权衡，既可规避“人走政息”的决策风险，又能为制度适应性调整创造时间窗口。因此，深入分析并理解不同类型的“拖延”策略，对于优化治理策略具有重要的理论和实践意义，为系统评估和理解地方政府的政策执行逻辑提供了新的视角，也为提升基层治理效能提供了有益的启示。

二、文献述评

在理论层面，政策执行阻滞的概念是指政策在实施过程中遇到各种阻碍和制约因素，导致政策无法达到或偏离预期目标的现象。在实践中，地方政府在推动上级下达的政策实施和项目推进过程中可能会遇到复杂的困难，陷入“可克服-不可克服”的能力悖论，尤其是地方政府无法克服但上级认为解决难度较低的困难因素，往往给政策执行带来了最大的困扰，这些因素长期无法解决就会导致政策执行阻滞。已有研究从宏观的角度运用科层与激励结构视角，中观的角度运用“逆向选择”理论，微观的角度运用政策执行综合模式、制度环境三维度理论等，结合政策缺陷和制度张力的视角，对政策的制定过程、政策所解决的问题、政策对象的行为和政策环境等因素进行解释，发现政策制定的科学性、政策目标的合理性、政策对象的抵制和反抗、政策环境的复杂性将导致政策执行阻滞的风险增加。因此，地方政府在政策执行过程中，针对政策执行的难易程度，产生应对策略的异化，进而衍生出“邀功-避责”二元应对谱系，这也成为行政行为的常态。由于产出难以度量，且在多重政策背景下显性激励甚少直接兑现，公共部门的“邀功”（在通常概念上即指“获得认可”）行为在西方体现在对选票和连任的追求。在我国的行政体系中，“晋升锦标赛”成为主要的激励形式，通过政绩驱动，形成对地方政府推进政策执行的强力推动。邀功不易，问责常有，如果遇到政策失败，地方政府将面临被问责的处境，项目成功推进与否、政策能否顺利执行受到领导注意力表达和下级有效回应的双向过程影响。在此过程中，不管是在资源约束情况下积极“跑项目”的邀功，还是在任务超载下观望等待、忙而不动地避责，两者间的反复循环，影响着履责成效。从上级政府的角度来看，问责是实现责任政治的重要一环，上级政府在问责过程中面临多重困境：问责主体的法定身份不够明确，问责对象主要局限于政府机构内部，问责的具体内容缺少统一标准，导致执行过程中的灵活性过高；同时，问责的法律框架尚不完善、问责程序的实际操作性也较弱。由于行政生态环境的不确定性，持续进行问责制的难度较大，强问责压力还可能导致责任空转，使得地方政府在面对难以按时实现的政策目标时，有了更强的策略性选择倾向。

随着行政环境的变化，避责逐渐取代“邀功”成为地方官员行为的典型特征。当政策执行难度超过地方政府的心理预估时，为了避免承担过大的责任，地方政府可能通过把政治问题行政化、行政问题技术化、技术问题权力化的方式，运用“象征性执行”、“责任转嫁”、“私下合谋”、“选择性执行”、“敷衍式执行”等走程序、做材料、搜集证据等“积极”回应政策诉求却并未实质解决问题的行为策略，调解权威与有效治理之间的矛盾，尤其是经过详尽的情境评估并认定上级指派的目标难以完成时，倾向于采取趋同的应对策略，旨在实现风险最小化、成本控制以及利益最优化。关于政府官员的避责行为产生的原因，已有研究主要从条块关系、政治问责、履职风险和官员动机等角度进行解释，动态问责压力情境和责任感知过程的不确定性影响着具体避责策略的选择，此类避责行为带来社会矛盾积压、上级权威流失、形式主义加剧等困境。

避责行为具有隐秘、复杂和难以识别的特性，而上级政府的政策推进安排都有倒排时间表，明确列清进度，评判是否按期达到政策目标，这为“拖延”的政策执行策略的运用提供了场景。拖延为研究地方政府行为提供了独特的观察切入口。在传统的管理学概念中，“拖延”原是指个体适当地延迟行动去争取时间和机会进行充足的准备工作的积极词汇，可以被视为一种理智、有远见的策略运用。在工业革命后强调效率至上的原则下，“拖延”才被融入较为消极的含义，通常被定义为个体在面对可能引起主观不适的政策时，进行非必要的延迟行为，推迟或完全回避在个人控制范围内的某项行为，未能完成已到达截止时间的政策，或因自我管理不足和推迟实现目标的行为倾向，也可以看成是一种逃避政策执行或决策的特质或行为倾向。个体的拖延有着消极和积极两种类型，传统观点中的消极拖延是指个体由于缺乏迅速决策和行动的能力，当面临紧迫的截止时间时，外界的压力促使他们开始采取行动，从“理性-感性”的角度审视，拖延具有非理性基础。与之相对应的是积极拖延，代表了一种具有建设性的政策执行方式，具有此类特质的个体在压力环境中工作更为高效，倾向于在拖延的过程中进行深思熟虑，以做出明智的决策，推迟某些行动，以能够执行计划为最终目的，在有限的时间内更具创意地完成任务。这种策略的运用也可以理解成将精力优先分配给当前更为重要的政策，等待更佳行动时机的到来，形成一种有意或无意的，寻求新的问题解决方案的策略。

对公共部门而言，拖延不仅仅是个体行为的体现，还可能成为组织行为的一部分，对公共部门工作绩效产生深远的影响。从组织行为学的角度来看，拖延行为受认知、能力、体制、资源、责任等因素影响，地方政府自身的资源性约束和自主性空间之间的张力也会导致拖延行为的出现，如物资采购进度、资源配置安排、群众配合程度等都可以用于实施拖延策略。从行为经济学的角度来看，投资拖延行为可以在一定程度上解释地方政府应对中央政府对地方投资的反偏差干预手段的应对策略。从管理学的角度来看，在政策制定阶段，如果政策存在漏洞，或缺乏政策执行所必需配套的补贴资金，政策属性不明确时，政策在基层遇冷受阻，拖延成为地方政府缓和上级目标实现及维护基层发展两个目标的有效策略。在政策执行阶段，拖延作为一种风险规避行为，是地方政府出于一定原因拖延执行政策，带来绩效考核搁置的风险；对于执行主体，执行主体越多，政策执行过程中出现拖延的可能性越大。

公共治理环境呈现日益激烈的竞争态势。在基层治理中，需求的不断攀升与资源的有限性之间形成了一种持续的矛盾，地方官员在资源配置过程中扮演着至关重要的角色，成为推进政策执行的主要力量。有效推进政策执行不仅意味着各级部门能够避免过错和争取绩效，还意味着在推动地方发展和提升基层治理能力等方面具备高效的抵御风险能力和系统的行政沟通策略。然而，不可避免地，政策执行的阻滞成为每一个政策制定者和实施者必须面对的现实挑战。现有关于避责的研究更多聚焦于累加效应、多头管理等导致基层被动应变的策略，对拖延策略作为主动履责行为的关注较少。同时，拖延策略往往被认为可能贻误达成政策目标的最佳时机，但随着新形势的出现，过往的拖延又可能为政策带来更佳的推进契机。那么，面对发生执行阻滞的政策，地方政府在何种情况下选择拖延策略？具体的拖延策略是否存在差异？这些策略存在哪些逻辑，如何在政策执行面临困境时争取更多的时间和机会，并以此推进基层治理能力？这是该文主要研究的问题。下文针对地方政府化解政策阻滞拖延行为的不同类型策略及其影响因素首先展开理论分析，构建分析框架，继而通过案例的讨论进一步深化对其逻辑解释。

三、地方政府拖延行为策略的类型及其因素分析

地方政府在政策执行过程中采取拖延策略的选择是建立在对政策传达信息的接收、处理和评估基础上的主观判断。理想状态下的科层组织具有较强的执行程序稳定性以及权责确定性，对于上级下达的政策理应顺畅执行。然而，对于非常规政策，科层制的能效发挥受限，需要地方政府灵活应对。地方政府对政策的理解深度，塑造着其对政策执行的定义、判断和决策过程。在政策执行中，政策本身具有的激励程度与地方政府掌握和分析信息资源的行为过程存在复杂的互动，并非总是按照理性和直线式的逻辑进行。信息的搜集与分析往往可能受到多种外部因素的干扰，导致决策过程中的信息偏差，进而影响地方政府策略的选择。地方政府要准确做出政策执行的策略选择，必须以对政策激励程度的理解为基础。由此可得出第一个推论性命题：地方政府的拖延策略选择，本质上是基于对政策内容的理解和评估，基于政策执行的激励程度综合考量而做出的决策。

因此，政策执行的激励程度为理解地方政府行为提供了一个关键变量。然而，影响地方政府策略选择的核心要素还包括政策执行的问责强度。地方政府有着自身的政策目标实现序列，该序列与上级部门要求的政策目标实现序列匹配度决定了政策执行的速度和质量。问责强度作为影响地方政府决策行为的重要因素，实际上影响着地方政府对上级部门意图的判断和政策导向的配合程度。上级政府通过召开定期和不定期会议来传导压力，通过正式、非正式沟通表达政策执行的问责强度，更会通过督查、问责等形式对下级部门进行鞭策，特别是对于尚未纳入政府年度工作清单的政策，其推进的速度与地方政府解读上级政府对政策的关注程度成正比。通常，地方政府对上级政府关注的判断，是其是否采取拖延策略以及运用何种拖延策略的关键依据。因此，地方政府对政策执行的问责强度的研判，影响着其对政策执行中的策略选择，可以得出第二个推论性命题：地方政府拖延策略的选择与政策执行的问责强度密不可分，尤其是上级政府对该项政策执行的关注及表达出来的压力传导。

通过上述的讨论可知，在政策执行过程中，上级政府的关注与政策重要性、资源分配、政策环境等要素之间的复杂互动，对地方政府进行准确策略选择提出了信息数量和质量上的要求。换言之，由于政策环境的复杂性和不确定性，给政策执行、资源配置、领导意图等要素组合带来了多种可能性，使得地方政府在策略选择上出现多样化的决策。政策执行的激励程度和问责强度，共同构成了影响地方政府拖延策略运用的两个核心要素和分析维度。激励程度强调政策重要性，倾向于描述政策的顺利执行能为发布政策的上级政府创造的价值，问责强度则强调政策问责的严格程度，倾向于解释上级政府对政策的注意力分配，两者分别影响政策执行的不同侧面。这在一定程度上诠释了地方政府选择拖延策略选择的逻辑，即需要借助激励程度和问责强度两个因素的交织互融与要素整合，为对地方政府策略的多样化解读提供了视角。因此，要全面理解地方政府拖延策略的运用，必须从激励程度和问责强度两个维度考察。图1从政策执行过程中上级对下级的激励程度和问责强度两个维度，对地方政府具体拖延策略进行差异化的类型学划分，从而得到四种策略类型：一是激励程度低、问责强度低的象征执行型拖延策略选择；二是激励程度高、问责强度低的观望调整型拖延策略选择；三是激励程度低、问责强度高的共谋分担型拖延策略选择；四是激励程度高、问责强度高的转移视线型拖延策略选择。这些策略类型为理解地方政府的拖延策略选择提供了基本的分析框架，也能够为进一步研究地方政府拖延策略的动因提供启发。下文围绕该框架展开案例分析和讨论。

四、案例分析

（一）研究方法

为了进一步阐释上述策略分类类型及其策略逻辑，该文选取相关单位在某省内不同地级市基础设施建设项目中的土地审批政策执行案例进行具体分析和研究。一方面，选取的案例能够验证分类方法的有效性；另一方面，案例也促进了对四种策略类型的实证测试。在此过程中，特别关注每种策略类型的显著特点，为理解地方政府真实的策略选取及其研判依据提供线索。通过一种全面且多维度的案例对比方法，考察面对“激励程度-问责强度”的交叉维度时，地方政府政策执行拖延策略的类型及其结构性特征，丰富对拖延策略研究的知识图谱，弥补当前研究的不足。胡德在其责任与避责的博弈分析中，将政策过程的参与者划分为四个主要类别，首先是占据较高政治层级领导地位的个体，其次是直接面向民众的基层官员，再次是位于这两者之间层级的政府工作人员，最后是那些不属于政府体系但在博弈中发挥作用的其他行动者。每一类的行动者既可以是被避责者，也可以是避责制造者。考虑到实际情况，该文的研究对象聚焦在地方政府，包括区、县一级的具体执行部门和镇、街道等直接面向民众的基层部门及其领导官员。研究聚焦于在不同阶段的政策执行过程中，上级部门对政策目标的设定及其对地方政府形成的激励程度和问责强度，以识别地方政府采取的差异化拖延策略，进而深化对逻辑的解释和理解。通过对多个相同政策、不同类型策略的案例进一步对比，揭示特定现象或对象的核心属性，并在逻辑推理的基础上，将这些具体发现概括为更广泛的结论，从个别案例的具体性中抽象出具有普遍性的理论和见解，观察地方政府拖延策略的类型与特征，实现案例研究向一般结论的跨越。

（二）案例选择

该案例选择的独特性在于，在传统认知里，地方政府对于上级政府交付的任务理应按时、按质完成，特别是在土地出让和基础设施建设可以显著增加财政收入、促进地方发展的背景下，土地的审批出让成为地方开发建设的重要路径。然而，土地审批过程往往非常曲折，也容易出现阻滞，导致阻滞的原因可能包括环境保护要求、生态红线管控、用地法律法规限制以及土地历史遗留问题等执行主客体来自组织和个人的因素。笔者通过在省、市、区、镇多个层级政府进行的田野调查，选择多个以不同路径推进且曾发生过阻滞的政策执行，发现拖延策略具有多方面的政策考量，形成了不同的类型和特征，也存在可总结的共性。一是这些政策在地方政府应对上级的策略选择上具有相似性。该文所选取的案例中，面对政策执行阻滞，地方政府不约而同地运用“拖延”的策略。二是政策执行过程中呈现的地方政府拖延策略具有差异性。由于取得土地审批过程中产生阻滞的原因不一，地方政府所采用的策略也是不一样的，适合进行类型学划分。三是政策执行结果的确定性。目前，案例中的执行项目均已通过审批并投入建设，政策顺利推进，事件的完整性较好。综上所述，该文以基础设施建设中的土地审批作为地方政府拖延行为研究的切入口，不仅符合科学研究规范，也能够最大程度呈现地方政府趋同的应对策略中所存在的复杂性和差异性。

（三）案例研究

由于上级政府的回应态度和政策导向存在差异，致使地方政府在应对政策执行难题时所展现出的策略选择，不仅反映地方政府的基层治理策略，也映射出对政策环境的敏感和适应。笔者根据激励程度和问责强度两个维度，将政策执行拖延行为分为四种类型。为了进一步检验此划分依据，该文选择了因资源分配不均衡、政策环境复杂多变和利益协调困难重重等多方面因素而陷入僵局、难以推进的政策作为案例，旨在观察地方政府采取了何种拖延策略。下文对这些政策在不同阶段的推进特征与阻滞情况进行微观分析，借此揭示地方政府在政策执行压力之下所作出的策略应对。

1. 象征执行型策略

象征执行型拖延有时发生在项目接洽的起始阶段，此时政策的执行呈现激励程度颇为低下且推进进度极度迟缓的显著特征。比如，A单位与B市取得联系进而谋求B市领导带队前往A单位实地调研的契机，在调研中A单位通过准备详细计划、展示单位特色与优势等措施吸引B市领导的关注。基于此，由B市领导牵头就项目选址进行沟通，对初步符合需求的地块，由地方政府陪同A单位进行实地考察，此时地块的收储工作通常是关键环节。在这一特定的阶段，鉴于尚未最终完成立项，地方政府不会因其推进或完成土地收储而吸引上级政府的显著关注或获取相应资源，所以地方政府在应对解决土地收储所面临困难时表现出积极性较低的状况。然而，为了满足形式上的责任和回应上级政府的潜在期望目标，从外在形式上来看，地方政府仍通过组织正式会议、开展积极的讨论以及实地调研等一系列方式来履行其推进地块属性摸排的职责并展示出对地块收储工作进展的关注和跟进；从实质内容上来看，地方政府在制定执行细则时采取一种策略性模糊的操作方法，尤其是在绩效目标的设定上的模糊处理、政策执行时间表的宽松设定、对资源分配的有限承诺以及在监督和问责方面的宽松态度，以此尽最大可能为项目的推进创造出更多的灵活性和时间缓冲空间，进而在短期内减少地方政府所承受的压力，即便从长远发展角度看，项目的推进和政策的执行即使出现逾期情况，也并不会对问责考核形成实质性压力。

2. 观望调整型策略

观望调整型拖延发生于激励程度高但问责强度不高，面临阻滞的政策执行阶段中。该阶段中，对于上级领导已通过政策性指令进行动员，但由于工作流程的周期性特点未能及时转化为年度工作重点的项目，地方政府采取审慎观望态度，待时机成熟再行调整策略，以确保资源优化配置与政策有效衔接。毕竟在面临多重项目时，地方政府需要结合其自身的目标序列及条件禀赋，充分利用响应上级政府部门任务所具备的自主空间，在多重任务的权衡中，首先对政策执行的问责风险进行评估。问责风险的强弱成为地方政府判断政策执行优先级的重要依据。对于那些尚未进入“重点项目计划”或未被纳入“交钥匙工程”的项目，地方政府在推进过程中会面临较低的问责风险，毕竟“重点项目计划”和“交钥匙工程”通常意味着该项目已经得到了上级政府的高度认可和资源承诺，具有较高的政策合法性和执行优先级；而未被纳入此类计划的项目，往往在地方政府政策执行的序列中处于相对边缘的位置。以某区政府领导口头委托镇政府执行的一个项目为例，这个项目在执行初期就面临政策环境变化带来的不确定性影响。政策环境的动态变化是地方政府在政策执行过程中经常面临的挑战，由于宏观经济形势的转变、上级政策的调整或者地方政府自身发展策略的重新定位，可能带来政策环境的变化。在本案例阶段中，政策环境的潜在变化使得政策执行处于相对模糊的地位，缺乏明确的行政支持和资源保障。尽管镇政府已经与区领导进行请示，并得到了区领导口头承诺依然需要推进的答复，但由于项目尚未列入市政府的年度工作清单，其面临的问责风险相对较低。面对申请用地单位的多轮敦促，区政府表现出较为缓和的姿态。这种姿态反映了地方政府在面对低问责风险政策时的策略性行为，暗示上级部门承诺的诸如安置点建设、预留发展地及工程配套设施等关键性整地条件尚未得到发文确认，政策执行面临阻滞。这种策略性的拖延行为一直持续到项目纳入“重点项目计划”，获得较高的合法性承载后，区政府迅速调整策略，政策执行进入了高速推进期。这表明地方政府在政策执行过程中具有很强的适应性和灵活性，能够根据政策地位和合法性承载的变化，及时调整执行策略。通过这种方式，区政府成功规避了因发展思路发生变化可能引起的政策执行风险，毕竟发展思路的转变是地方政府在政策执行过程中经常遇到的挑战，地方政府需要在不断变化的发展环境中调整策略和方向。同时，确保政策执行的连续性和顺利实施是地方政府在基层治理中的重要目标，通过观望调整型拖延策略，地方政府能够在面对不确定性时保持政策执行的稳定性和连贯性，为经济社会发展争取到更多的时间和空间，使其能够适应新的发展要求和政策环境。

3. 共谋分担型策略

共谋分担型拖延这类策略发生于问责强度高但激励程度不高，面临阻滞的政策执行中。此类政策的成功推进通常依赖于多个部门的协同合作，不同部门的地位和职责存在差异，导致部门间的权力与资源分布不均，当政策执行推进到关键阶段却遭遇阻滞时，地方政府部门间的合作与协调机制显得尤为重要，实施拖延策略不仅反映了地方政府在面对高压问责时的应对智慧，也揭示了部门间合作与压力分担的深层逻辑。以D市C项目的推进为例，该项目旨在解决城市基础设施建设中的关键问题，提升城市整体发展水平。然而，在政策执行过程中，由于涉及多个部门的协调与合作，在某些环节遇到了阻碍。根据D市政府有关工作要求，为加快推进C项目建设，经市政府同意，决定组建C项目建设工作专班，负责研究和协调解决C项目建设工作的有关重大问题，协调推进政策落地。工作专班下设办公室，根据任务推进情况动态调整牵头单位，牵头单位负责协调各项工作，对推进工作中遇到的困难和问题，提出解决意见或建议，定期组织召开工作专班例会，汇报项目进展，协调解决重大政策难点问题。在工作专班会议上，有时会遇到上级领导下达明确指令的情况，但地方政府由于各种原因无法按时完成任务，可能导致政策执行阻滞。市某职能部门是此阶段项目的主要牵头部门，职责主要体现在协调，但在项目推进中处于相对弱势地位。这种情况下，弱势部门会主动与强势部门沟通，通过模糊关键节点的方式，共谋分担压力，实施拖延策略。由于该工作专班不刻制印章，不正式行文，工作专班不列入议事协调机构管理，工作完成后自动撤销，具有问责效用的工作专班会议纪要上报市政府，由D市人民政府办公室以市政府工作会议纪要的形式印发。在正式发文征求各部门意见的之前，市主要牵头部门会主动进行非正式沟通，咨询市政府领导交办给自然资源局等土地规划审批部门的工作事项，是否存在难以按时完成，但又无法在会议上提出难以执行的困难的事项，如果有的及时提出来沟通，在不影响大局的情况下，主要牵头部门通过模糊截止时间及模糊执行方式等灵活的操作对政策执行的进度、任务要求进行调整，沟通完毕再正式发文征求意见。这种策略的使用既避免了按照上级领导的想法导致政策执行阻滞，增强了部门间的联系，为高效实现部门协同的目标积累筹码，也体现了地方政府共谋分担的策略选择。共谋分担型拖延策略的实施，具有一定的积极意义。首先，它能够有效避免政策执行阻滞，通过部门间的合作与沟通，弱势部门能够获得强势部门的支持与帮助，共同应对政策执行中的难题；其次，这种策略增强了部门间的联系与协作，为实现高效的部门协同目标奠定了基础，在政策执行过程中，各部门通过共谋分担压力，不仅能够缓解个体部门的执行压力，还能够提升系统的执行效率；最后，共谋分担型拖延策略还体现了地方政府在面对高压问责时的适应能力与灵活措施，通过适当调整政策执行进度和任务要求期限，地方政府能够在复杂的政策环境中找到平衡点，确保政策顺利推进。这种策略的选择，不仅有助于降低地方政府的问责风险，还能够提升地方政府在基层治理中的主动性和积极性。

4. 转移视线型策略

转移视线型拖延发生于激励程度高、问责强度高但面临阻滞的政策执行中。当政策因各种障碍而难以顺利推进时，地方政府通过精心设计的行动，巧妙地转移上级部门的注意力，从而缓解自身所面临的压力，为问题的解决争取宝贵的时间和空间。这种策略的核心在于分散上级对核心问题的关注，而非直接解决政策执行中的困难，通过引入新的问题焦点或强调政策目标的其他方面，地方政府能够引导上级部门将注意力从当前的困境中转移开来，降低对执行进度的急切要求，进而为自身创造更为宽松的执行环境。在此条件下，上级领导通常会给予高度关注，并通过制定进度倒排表、定期召开工作专班会议等方式，严格要求涉及部门详细梳理执行进度、阶段性目标完成时间以及当前面临的困难。例如，上级领导要求每个部门都列出涉及的具体任务，并在工作专班会议上详细汇报，以便共同商议解决方案。然而，即便在如此严密的监督下，执行进度仍可能因一些核心问题（如土地权属争议或历史遗留问题等）而陷入困境，这些问题往往又难以在短期内得到解决，严重阻碍了整体进度。这种情况下，地方政府不仅面临着来自上级政府的不满和问责压力，还可能因执行进度的持续停滞而影响到地区的发展规划和公众利益。在实施转移视线型拖延策略时，为了缓解上级的压力并分散其注意力，地方政府首先会对执行困境进行全面深入的分析，识别出那些可能导致上级领导持续关注的核心问题，将政策执行的整体难度予以提高，积极寻找可以作为注意力转移焦点的新问题或挑战。这些新问题可能是政策执行中原本就存在但尚未得到充分重视的次要问题，也可能是地方政府通过重新解读政策目标和要求而新提出的问题。地方政府会通过各种方式，如在工作会议上提出、在报告中强调等，将这些新问题呈现在上级领导面前，以引发其关注，期望达到分散政策执行的压力、降低上级部门对进度问题急切关注的目的。同时保持与上级领导的沟通，利用这一缓冲期，集中精力解决原先的核心问题，及时汇报进展情况，维持上级对预期目标的信心和行政资源的支持。比如在某目标地块的收储中，该目标地块出现了权属短期内难以明确而无法如期完成收储工作，陷入了短期内难以解决的困境。上级领导对此问题极为关注，每周都会组织并参加专门的进展研究会议。在多次研究无果、进度逐渐滞后的情况下，上级领导逐渐开始直接或间接地表达不满。为了应对这一局面，市土地储备局经过深入分析，发现目标地块的可进入性问题可能成为新的关注点，继而采取了转移视线型拖延策略。于是在一次多部门开展的进展会议讨论中，土地储备局提出了这一问题，并详细阐述了其对该项目推进的影响。通过这一策略性行动，分管领导的注意力成功从土地权属问题转移到了项目的可进入性上。这一转变在一定程度上延缓了上级领导对土地权属问题的持续追问，为土地储备部门争取到了更多的时间与空间来解决复杂的土地权属问题。最终，经过与土地所在镇的多轮沟通和协商，土地权属问题得到了妥善解决，项目得以顺利推进。转移视线型拖延策略可以解释地方政府在面临高压政策执行难度时的行动逻辑。从短期来看，这种策略能够有效缓解地方政府在政策执行过程中的压力，避免因进度停滞而受到上级的严厉问责，为解决复杂问题提供时间窗口；从长期来看，这种策略的频繁使用可能会对地方政府的信誉和公信力产生一定的影响，如果上级领导和社会公众不接受这种拖延策略，可能会对地方政府的治理能力产生质疑，进而影响到地方政府的合法性和权威性，需要审慎地采用。

综上所述，通过对具体案例的深入剖析，呈现出四种显著不同的拖延策略：象征执行型、观望调整型、共谋分担型和转移视线型。象征执行型策略通常是指在政策执行的激励程度和问责强度均较低、政策推进不确定性较高的情景下，地方政府选择暂时不完全执行政策或推进项目，以等待更有利的时机或条件出现；观望调整型策略则是在激励程度较高、问责强度较低的情况下，地方政府对政策执行加以调整，以更好地契合上级和地方实际情况，进而规避了政策变动带来的风险；共谋分担型策略则出现在激励程度低而问责强度高的情况下，地方政府为维系部门间关系所采取的策略性行为；转移视线型策略通常在激励程度及问责强度都较高、面临高压政策环境下采用，地方政府通过诸如分散上级注意力等方法，缓解所面临的问责压力，争取更佳解决方案。对这四种策略进行详细阐释，不仅呈现了地方政府在政策执行中的拖延策略应用的多样性，而且能够揭示不同策略背后的动机及其逻辑，验证前文提出的地方政府拖延策略选择理论框架，更好地理解、预测地方政府在面对复杂治理挑战之时的行为模式。在此基础上探讨这些策略对政策执行最终结果可能产生的影响，思考其对基层治理实践所具备的启示意义，为公共政策的制定与执行提供理论支持以及实践指导，为考察地方政府行为提供新的视角和思考，形成更为全面的理解。

五、结论与启示

该文聚焦政策执行面临阻滞时，面对激励程度和问责强度的差异不同，地方政府采用不同方式实施“拖延”策略，通过具体策略的运用，既推进了政策执行，又取得上级领导的认可。不同的策略建立在不同的激励程度和问责强度的基础上，有着明显的差异化诱因。该文通过具体的案例研究，将地方政府拖延策略进行了类型学划分，通过对不同策略的行为特征、影响因素及其内在逻辑的系统分析，得出一般性的归纳结论，从而审视并拓展对地方政府履职行为的理解。该文的研究发现系统描绘了地方政府采取“拖延”策略的现实图景，深刻揭示了推进政策执行的细致过程，通过理论与实践的讨论，形成了对于提升基层治理水平的结论，具有以下启示：

一是把握地方政府采取拖延策略的真正意图，对采取不同策略背后的原因予以拆解。不同层级的政府间责任的履行需要以对责任主体的信任为基础，“变通”过往较多用于解释非正式关系在执行上级指令中发挥解决和缓和基层面临的问题的作用。在该文的案例中，拖延策略的运用则为变通赋予更多来自正式关系的解释，为地方政府积极解决政策执行阻滞争取了更充足的时间。面对政策执行阻滞，地方政府的拖延策略能从多个角度发挥其正面效用。例如，在资源有限或时间紧迫的情况下，拖延策略可以为地方政府争取到更多时间来调配资源、优化方案或寻求更合理的解决方案；在面临缺乏足够信息或面临不确定性时，立即做出决策可能导致不理想的结果，拖延策略可以给予决策者更多时间来收集信息，进行深思熟虑。在政策实施过程中，外部环境可能会迅速变化，拖延策略可以让地方政府有时间适应新的政策导向，帮助地方政府更充分地结合实际情况，避免因过早行动而与新要求不符，使政策更加符合地方需求；尤其是遇到牵头部门面对多变的政策环境和协调关系时，缺乏应对复杂局面的强有力措施，需要寻找最优的政策执行方式，等待最佳的政策执行窗口可能对政策的最终推进起到决定性的作用。同时，面对可能引起社会不稳定的行动时，适当的拖延可以为地方政府争取时间，以更平稳的方式推进政策实施。

二是为地方政府化解政策执行阻滞提供新的契机，从执行进度、资源配置、环境信息等角度广泛收集导致拖延行为的原因，深入分析不同类型拖延行为的内在和外在诱因，评估其对政策执行、目标实现、社会稳定等方面的影响和后果，从而对不同诱因的拖延行为予以研判。同时，对拖延策略出现后地方政府的行为进行观察，判断其是否继续完善工作，从而进一步明确拖延策略的正当性。根据研判结果，对地方政府予以更多的认可及有针对性地赋能，消除消极因素，制定加强监督、优化政策、调整资源分配等有针对性的破局策略，并持续跟踪，突破政策执行的桎梏。上级政府可以全面、客观地考察和评估地方政府的拖延行为，找出问题的根源，制定有效的应对措施，提高工作的质量和效率，也有助于构建上下级政府之间的良好互动关系，促进政策的有效落实和社会的和谐稳定。同时，地方政府对不同拖延策略的运用不是一成不变的，而是会根据情况的变化而更新自身策略的选择。这种灵活性表明，地方政府能够根据外部环境和内部条件的变化做出相应的调整，这也为上级政府适时创造条件，突破政策执行阻滞提供了新的思路。地方政府应对策略的多元化，使上级政府也更加考虑政策执行阻滞的深层次原因，寻找合适解决路径。由此形成的上下级政府高效互动，能够在强调政策合法、合理、合情执行的同时，激发地方政府积极性，摆脱“一管就死，一放就乱”的怪圈，提升公共政策的执行效率和基层治理的组织效能。

来源：《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2025年第5期。

作者：张俊，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生；叶林，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授，博士生导师