【摘要】政经分离被视为重构基层治理格局的重要变革，其通过划分社会自治与经济自治二元领域，有效避免了政经边界不清与侵权越权的现象，深层次地改变了基层自治的运作环境。但因社会自治与经济自治存在着载体、事务、主体、宗旨的差异，在两者分离后部分地区呈现出“经济自治强、社会自治弱”的治理形态，也在一定程度上造成村民自治价值的消解、民主的高度功利化以及治理能力的削弱。二元自治形态可由二元能力对比直接决定，而二元自治有效性则受分离度与互动性影响。为化解此类现象并提升基层治理能力，有必要加强党组织的领导统筹作用、明确两类自治的权责关系、采取适时适度分离并完善社会自治体系。

【关键词】政经分离；村民自治；经济自治；社会自治

2019年中央一号文件强调要“建立健全集体资产各项管理制度”“强化集体经济组织服务功能，发挥在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用。发挥农村社会组织在服务农民、树立新风等方面的积极作用”。中央的精神指示一致指向产权改革中的政经分离环节。但在实际运行中，政经分离后经济自治的独立却对于村民自治的整体实现产生了一定阻碍作用，许多地区也因此放缓了分离进度。那么，究竟如何看待政经分离后经济自治与社会自治二者的关系？分离后的自治“阵痛”与“消解效应”因何产生？如何正视其现象并进行化解？上述问题都有待进一步从理论上予以研究和解释。

一、研究缘起与问题意识

近些年来，学界密切关注着政经分离与基层自治状况的关系，而既有研究大多沿着村民自治的三大范式展开。

第一类为“价值—制度”范式下的实践价值研究。如陈亚辉指出，政经分离后带来了选举重心转变与政治生态净化、农村集体经济的市场化转型、农村社区治理对村民自治的超越、唤醒农民的现代公民意识。项继权、李增元对温州政经分离过程研究后指出，政经分离促使了村民自治过渡为社区自治和居民自治，基层治理格局也得以从城乡分离向城乡一体转变。

仝志辉从历史制度主义角度总结了改革开放40年间有关政经分离的争论：政经分设并明晰职责有助于完善乡村治理体系，但分设两者在多数地方并不能直接改善村庄治理突出问题并提升治理能力。

第二类为“条件—形式”范式下的方式路径研究。李睿、王之睿在对比三地改革模式后总结道,政经分离路径与当地现实条件密切相关：如广东南海模式旨在解决“政经合一”蕴含的经济弊端；江苏模式侧重改变村落格局及组织职能不清的问题；浙江温州“三分三改”模式则是着力打破城乡二元制带来的发展困境。邓永超、张兴杰基于社会活力论和未来三角提出，政经分离需要分别从历史、现实和未来大概个视角来增强客观制度和主观的人两个方面的活力。董红、王有强则从治理结构研究提出，在经济雄厚的地区可按照公司治理的结构来重构村委会、村民大会、村集体经济组织等之间的关系。

第三类为“规则—程序”范式下的影响机制研究。邓大才等从股改程序角度指出，集体资产改革过程形成了一整套框架规则、执行规则、操作规则，在讨论规则、制定规则、落实规则等一系列过程中，农民得以真正实现自治。桂华则从产权规则角度指出，政经分离后治理失效的原因在于将“公有”变为“共有”。在产权规则变化后，集体利益分配格局将被提前锁定，充裕的集体资源不仅不会转化为基层治理能力，反而有可能引发利益分配不均造成的村庄内部矛盾。

可见，学界对于政经分离的讨论主要在政经分离的制度价值与整体设计本身上，关于自治领域分离后的分解式研究还略有不足。不同于学界已有视角，本文侧重于从权力分类角度对政经分离后的经济自治与社会自治的运行情况、合作治理以及自治发展情况进行区分性研究。

二、社会自治与经济自治的分立及其差异

根据“社会/国家/经济”的三分法，村民自治也可分为经济自治、行政自治与社会自治三大领域。行政自治在政社分开后已经形成了相对独立的运行环境，而政经分离则是经济自治与社会自治分开的关键标志，在进行进一步讨论之前有必要对两者进行概念上的明确区分。实际上，从各地法律政策、制度规章以及实践情况来看，无论分离与否，经济自治与社会自治都存在着一定差异与分化。

(一)组织载体差异：单一自治组织与多元经济组织

村民自治的实现需要一定的组织载体，其中，经济自治载体具体指向农村集体经济组织。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，农村集体经济组织是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织。具体而言包含了经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等在内的多种类型。社会自治的组织载体则主要为村民自治组织，如《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》将村民自治组织界定为村民委员会以及村民小组长，但是后者实则非严格意义上的社会组织。

(二)主导功能差异：社会功能优先与经济功能优先

总体而言，村委会的首要功能以社会功能为主，旨在实现社会管理和生态建设。集体经济组织的首要功能则应以发展集体经济和落实集体经济资产管理为主。也有学者认为二者的功能并非可以完全区分开来，村委会经济管理职能并非全无，而应该具有宏观性与间接性，具体包含：监督农村集体经济组织执行情况；出席集体经济组织的重要会议并发表意见；审阅集体经济组织财务文件，索取村务公开所需材料；收集并反映村民意见，向有关机构提议反映。据此，集体经济组织也并非完全没有社会职能，也要尊重村委会的法律地位，并按规定向村委会交纳办理公共事务和公益事业所需要的费用。其言下之意便是强调经济自治组织与社会自治组织间的协同治理与互动关系。

(三)治理主体差异：地域性群体与封闭型主体

社会自治主体以自然村落来划分，经济自治主体则以居住情况为基础，以婚姻与出生等多种因素确定。经济自治成员意味着其享有基本的成员资格权，其为集体经济的收益权与自治权利获得的前提。同时，经济自治成员亦共同作为集体资产的所有权主体，具有一定排斥外部非成员加入的天然取向。在流动性加快的当代社会，社会自治成员则具有“开放性”，只要为村落共同体成员，都应作为社会自治主体看待，从而促进社会资本培养与融合共治。

(四)运行逻辑差异：公益性与营利性

从运行基础来看，村委会存在的主旨是以村民为根，以自治为本；而农村集体经济组织的存在主旨是以土地为根，以土地等财产的集体所有为本。对应的，两者的运行逻辑也将产生变化：村委会自治以社会建设为要义，以公益性为宗旨，以民主为基本运行准则；相反，集体经济组织自治过程以经济发展为要旨，以效率最大化为最大目的，自治过程以效率为基本原则。

表1 经济自治与社会自治的差异

由此可见，社会自治与经济自治存在较为明显的差异。在政经合一时两类自治的边界模糊，因而出现了系列越权侵权与阻碍发展的情况。但是两者分化后也并不一定就能合理运作，其逻辑分化依然存在并会继续影响到有效治理的实现。

三、政经分离的主要步骤与路径

政经分离作为划分社会自治与经济自治的核心步骤，其路径方式将直接影响分离后的自治运行情况。总结来看，A市的政经分离主要包含五个环节，其对应着一定治理结构与治理要素变化。

除了与儿童健康权问题直接相关的法律制度外，本次疫苗事件中，企业及相关人员徇私枉法、贪污受贿的不法现象正是因为舆论监督的曝光才引起社会重视，这就让人不得不重视起相关制度和权利在我国社会中的价值。

(一)成员分离：利益群体分化

成员分离也使得成员分化为内外两类群体。以L社区为例，2017年其常住户籍人口1673户合6080人，其中股东4690人，非股东1390人，占总人口的22.86%。若算入外来人口7500人，则非股东人数占比达65.46%。

(二)组织分离：自治单元分化

组织分离即成立集体资产股份合作社对集体资产予以专门经营，而村民自治组织专司社会自治事务。在A市，经济自治组织主要包含村庄经济联社与村民小组经济社两级，其组建存在两种形式：一者为村(社区)层面的股份合作经济联合社。重新组建的股份合作经济联合社仍存在新、旧村委会两级资产并存、法人地位不明确、管理责任不明、权属不清等问题，因此当地有针对性地明确了三种成立方式：整合新、旧农村集体经济组织、统一入股并统一分配、产权分析到村民小组经济社。另一者为村民小组股份合作经济社。由于当地存在一村多队、二级分配的问题，也对应明确了合并成立、资产量化并进行一级分配两种方式。

社会自治组织则主要为村委会，当地其他社会组织的建设则相对薄弱。村委会成立时间相对较久，虽不存在新建的过程，但其单元与规模也在不断调整。当地成立社区服务中心后，为合理扩大服务规模，进行了大范围的合村并组。如S区在2001年就曾将4000人以下的村庄进行合并，称为“船大好冲浪”。但当时只是行政上合并而经济上分立，目前S区仍有697个经济社1100余账目。而村民小组的自治作用则整体微弱，当地部分地区曾进行村民小组合并，实行“一村一组”；也有地区让经济社长代行村民小组长职能，因其认为增加选举次数便是增加博弈机会。可看出，经济自治组织至少存在村组两级，但是实际上社会自治单元只有村一级，其组织以及自治单元存在不对称性。

(三)账目分离：经济基础分化

账目分离意味着村民自治组织与集体经济组织收支的分离，也代表着既有分配权与控制权的分离。对于村委会而言，其原有的财政资金在分离后主要通过城乡社区服务中心的专项补贴资金形式予以支持。“服务补贴资金”由区、镇(街道)共担，其使用范围包含村(社区)服务中心运作费用、工作人员薪酬补贴、治理和服务工作费用以及社工专业岗位补贴费用。其中，治理和服务工作主要包含八项：开展民主自治，公益服务类活动，培育发展社会组织，扶持街坊会，邻里中心等开展互助自助服务，公共设施日常维护费用，培训费用，开展善治体系建设。八项内容涉及面较广，因而在不同程度上仍需依赖集体经济承担一部分经费以减轻财政负担。据不完全统计，目前A市大部分村(社区)经费来源以两级财政为主，平均占比达74.81%，而集体经济收入占比25.19%。总体来看，财政拨付为自治组织的主要收入来源，同时也是自治组织成员的薪酬待遇主要来源。

另一方面，经济自治的经费来源则由集体收入予以支持。在每年年终核实当年的收益总额后，按照先生产后消费的原则，对当年可供分配的收益进行分配。具体按以下顺序进行分配：向投资者分利，按股权户的股份进行分配，其他支出。如此便形成了社会自治事务主要由财政支持，而经济自治事务主要由集体经济承担的资源供给格局。

(四)班子分离：激励机制分化

为实现经济组织专业化经营与独立自治，A市分别对两类组织的代理人从选任、撤免、任期、职责、考评、考核等方面进行产生方式与管理方式的彻底分离，规定村党组织书记不可兼任集体经济组织领导成员，村民委员会领导成员不再与村集体经济组织领导成员交叉任职。

伴随着班子分离，也产生了激励方式的变化。社会自治的激励机制以服务规模与服务效用为基本标准。但由于缺乏资金支持，社会自治无法有效予以一定工资薪酬激励，因而当地将村(居)委会成员(不包含兼职型的监事会成员)同时聘任为服务中心人员，从而保障其基本的工资薪酬与福利待遇。据不完全统计，经济较发达地区其薪酬大约在10万元/年，相对薄弱地区则在5万元/年左右。而村民小组成员则缺少聘任机会，其补贴由村(居)委会统一发放，主要根据服务规模与职位层级来定，大致在2000—3000元/月。

经济自治则强调增强对于代理人经济带动能力的激励效应。当地规定经济组织成员的收入根据各经联社的年可支配收入、工作量以及集体经济组织成员的生活水平确定，主要由三部分组成：一为基础工资；二为效益提成工资：根据经济社的经济发展和取得的经济效益，按一定比例提成奖励资金，包括利润提成和新增利润提成；三为社区绩效考核工资，由各社区根据实际情况，自定对经济社社委成员工作业绩考核的奖励资金。

(五)程序分离：二元独立自治

传统社会自治体系相对较为健全，其中包含村(社区)党支部、村(居)委会、监事会、村民大会、村民代表会议等五大结构。相比之下，改革健全了经济自治体系：分别设立了股东大会、股东代表会议、理事会和监事会(民主理财小组)。至此，集体经济组织内建立起了完备的自治架构与制度体系，明确了农村集体经济组织独立进行经济活动的自主权，负责集体经济运营和管理；而村委会为专门的自治组织，承担村政事务、公益事业服务等职能，按照其独立的自治章程实行自治。其中社会自治面向辖区内的所有人口，如选举时包含了居住在辖区内满一年的外地人口，经过申请登记后也可以参加本地自治组织的选举，而经济组织自治过程则只限于股民成员。

在程序分离成为关注焦点时也相对忽视了两类自治的互动，虽《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条中明确规定：农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，但必须接受各级人民政府、村民委员会的监督。当地也建立了系列监督与控制办法，但并不能取代协同治理的机制，由此也致使两类自治处于相对隔离的格局中。

四、政经分离后的村治格局转变及其困境

政经分离后社会自治与经济自治共同形成了二元自治的格局，但是经济自治与社会自治的能力也存在差异。

(一)经济强、社会弱：政经分离后的村庄自治格局

一方面，经济自治能力的强化与运行离心化。首先，制度供给增强。邓大才教授在研究中提到，产权改革通过实现利益对应创造出了有效利益，而又通过制度供给予以了有效保障，并最终促进了有效自治的达成。但需看到，其指代的主要为经济自治。政经分离后，经济自治的规则程序得到了明显完善，增加了民主制度供给，也降低了经济自治成本。在成员身份界定、股权配置以及分配方式等改革环节，以及改革后的集体土地征占、集体资产处置、集体资产收益分配、集体资产经营方式的改变等日常问题上，经济自治组织给了每位股民充分博弈的舞台，有效地调动起了股民的初期参与并成功激活了经济自治。其次，利益供给增强。政经分离使得经济资源控制权转移到经济自治组织手中，也直接增加了经济自治的控制权。在账目分离后，为增加成员获得感与扩大村民参与度，收益分配便成为了首要选择。如A市某村一次提留地拍卖款仅每股就可分到81万元。在强大的利益驱动下，村民将对经济自治投以更密切的关注。再次，自主能力增强。集体经济组织存在着经济增值的压力以及对于减轻公共负担的天然抗拒。但在当地既有产业结构特别是物业经济占主导的格局下，持续增值或转型发展都是难题。

另一方面，社会自治能力的弱化与依附化。经济自治能力增强的同时，却伴随着社会自治能力的弱化。一是自治主体失活。在分配权转移后，选举重心也从村委会转移到了集体经济组织上。在总体权威与能人群体固定的情况下，经济自治吸纳了社会自治权威主体，便造成了社会自治主体的真空。如当地某区曾有14个村民小组选不出小组长。至于在村(社区)层面，在服务站补贴激励下其选举换届基本顺利，但也导致代理人行政化倾向加剧而自治动机减弱。二是自治内容真空化。20世纪90年代，N区推行农村土地股份合作制改革后，经济管理成为了原自治组织的主要任务。但在政经分离后，村民自治组织失去了集体土地管理与经营这一重要治理事务，便直接造成了社会自治的内容抽离。三是自治功能被替代。分离后社会自治被赋予的监督功能实际上也在逐步被替代。村民自治组织与集体成员虽都具有对集体经济组织监督的权力，但在内部监督被滥用或失灵的背景下，当地建立健全了外部监督体系以填补内部监督的短板，如目前规定任何集体资产变更都需要经过交易与监管平台，由此逐渐吸纳并代替了民主监督的功能。四是治理基础丧失。政经分离后经济资源主要掌握在集体经济组织中，而集体经济组织存在内在增值压力。因而，集体经济组织不得不减少对于社会自治的供给，在收益分配中将反哺村民自治组织作为次优选择。村民自治组织的另一部分资金来源——财政拨付，相比基层治理需求而言往往捉襟见肘。在集体经济的利益供给不足时，社会自治组织更倾向依赖于官僚组织与行政权力，并进一步加深其行政化趋势。

(二)经济自治消解社会自治：村治困境的具体表现

在“经济强而社会弱”的自治格局下，逐渐产生出“经济自治消解社会自治”的现象，并带来自治价值、治理效应与治理能力的消解，其突出体现在以下方面：

一是规则程序悬浮与自治价值消解。村民自治重要价值在于为提高农民民主素质提供培育的学校，其也将促进程序性民主和代表制民主建设。但是在政经分离后，村民自治的民主实践价值则有所抵消。经济自治的利益结构固化、股权管理的固化、产权的私有化导致了治理资源碎片化，使得任何触及利益格局调整的社会治理变得难以实施。股东便只愿享受福利，并逐渐成为既得利益集团，不愿稀释已有股权并排斥任何具有减少分红可能性的行为，久而久之造成了集体民主被架空。如S社区曾尝试实行会议补贴，其初定将会议补贴定为50元/人，等同将分红提前发放，若不出席则减少分红，但是此部分支出同样需要经过民主表决，注定村民不会愿意通过民主形式减少自己分红的可能。

二是民主的功利化与治理效应抵消。利益诱导下产生的自治动机也使得经济理性不断增强，追求单一的效率最大化与自我效益最大化，而忽视了权利与义务的对等关系，造成民主的工具化与功利化。当人们拥护民主能获得必要利益时，则强调社会自治与民主形式；当民主形式妨碍了利益获取时，则选择无视民主，由此产生了许多违背程序与规则的“任性”行为。如当地有多个村庄(社区)表决通过了会议补贴制，但是在执行中，多数村民只参会不表决，只领取补贴而不履行表决义务。此外，由于集体经济组织拥有内部事务决策的相对独立地位，如集体内部通过了对于外嫁女不分红的决定，但外嫁女仍可提出上诉继续争取其个体权益，由此造成了外部治理与内部封闭化治理的抵消效应，更是影响到基层党组织与村委成员的公信力。

三是自治空间缩减与融合治理失效。政经分离形成了两类自治主体同时也形成了相对封闭的自治形态。对于A市而言，基层社会具有高度流动性，在产权改革后，便形成了维护集体内部权益的经济利益群体，其无疑更倾向于实现内部封闭化治理，排斥开放性的社会自治与稀释内部利益的诉求。如有的学者们认为政经分离后，成员主体扩张便可实现开放式与城乡融合式治理。但从实际来看，因自治内容的真空、参与渠道缺失与利益格局的固化，外来村民仍然难以参与到社会自治进程中来，大部分非户籍委员总体作用并不显著。

五、结论与进一步讨论

消解型自治现象因何产生？此现象是否具有典型性与普遍性？根据前文所述，在此进行一定总结与讨论。

(一)能力对比：决定二元自治形态的基础要素

近年来，“推进国家治理体系和治理能力现代化”已成为了全面把握深化改革总目标的密钥。实际上，国家治理能力中也应包含基层治理能力在内。在社会自治与经济自治分离后，其又可进一步划分为社会自治能力与经济自治能力。二元自治的形态格局便直接取决于两者能力对比(见图1)：若社会自治能力与经济自治能力均薄弱，则自治处于失活状态(D点)；社会自治强而经济自治弱，则表现为社会自治吸纳替代经济自治(C点)；经济自治强而社会自治弱，则表现为经济自治消解社会自治(B点)；而二者能力均强的情况下，则将形成二元共治的格局(A点)。如前文所述，影响两者能力强弱存在多种因素，但目前社会自治能力存在普遍的弱化趋势。有学者研究称，目前中国正处于社会转型的关键阶段，社会矛盾比较集中和突出，在复杂的社会变迁过程中，如果以维稳作为首要政绩考核指标，政府很容易沿用以前的政策思维模式，也容易将社会自治视为不稳定的因素予以忽视或限制，由此产生了如行政消解自治以及行政吸纳村庄等现象。在社会自治能力总体弱化的背景下，受到政经分离催化，经济自治力量将直接有所增强，便将产生经济自治消解社会自治的现象，在集体经济发达地区更为明显。

图1 二元自治力量对比与自治形态特征

(二)分离度与互动性：影响二元自治有效性的关键要素

二元自治的有效性又受制于政经分离度以及二元互动性的影响。而政经分离度与二元互动性之间也存在一定相关关系(见下图2)。从前文可以看到，政经分离的步骤推进将带来分离程度的提升。在低度分离(如仅进行了成员分离)时，两类自治实则处于名义分离实则合一的状态，往往不存在协作性，因而也未能形成二元共治格局，属于无效的二元自治(A点)。只有到中度分离时，二元边界已经相对明确时，二元共治格局才初步建立。此时仍存在共治空间，社会自治仍依赖于经济自治的经济资源支持，经济自治也同样需要依托社会自治对权威以及权力资源的分配，因而此时二元自治的互动性相对最高(B点)；至高度分离阶段，由于经济自治已经实现完全独立，不再依赖于社会自治权威，由此也逐渐产生摆脱对于社会自治的义务与责任的趋势，直接造成二元自治的互动性再次降低(C点)。

图2 分离度、互动性与二元自治有效性

(三)发展趋势及完善建议

可以肯定的是政经分离为基层治理未来发展的必然趋势，但也需看到政经分离并非一蹴而就，也会造成基层自治格局的变化。对于经济发达地区而言，尤其要注意分离后的消解现象。至于如何化解此类现象，本文在此作给出建议以供借鉴参考。

首先，以党的领导统筹能力嵌入，弱化消解效应。可依《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》规定，合理推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。通过党组织建设重心下移，赋予村级党组织对行政村和村民小组的集体经济组织成员候选人的资格审查权、提名权、当选审核权、罢免动议权，同时对村组两级重要事项及其实施的主要流程予以明确规定，避免二元过度博弈。

其次，明晰权责关系，增强高度分离后二元互动性。明确经济自治组织与社会自治组织权责关系，明确集体经济组织需接受村民委员会引导与监督，协助村民委员会开展一定工作，并对集体经济中公共支出比例与村级事务支持程度予以明确界定，进而在避免削弱集体经济发展潜力的前提下实现村民自治基本利益供给的有效性。

再次，适时适度选择分离模式，避免过早触发消解效应。当前村民自治较为依赖于集体经济组织的经济利益对其发挥激活与粘合的作用，对于大部分未能达到有效条件的地区以及许多村民小组层级则应考虑放缓政经分离的推进速度。此外，也应对关键改革环节予以优化，如改变现有完全固化管理的模式，探索进行相对静态的管理模式。

最后，加强社会自治的培育与能力建设。可通过健全群众自治组织载体，拓宽社会自治参与渠道，加强其他社区社会组织的能力建设，丰富社会自治内容。同时，也需为社会自治找回合适的单元，保证经济自治单元与社会自治对称性。