【摘　要】城乡基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。各地积极探索创新做法，形成了法治、德治、自治、共治有机融合的“四治一体”基层治理生态模式。在“四治一体”治理框架中，法治和德治形成制度嵌入、共治构成网络嵌入，制度与网络共同促进基层自治发展，四者有机融合从而推进高效能治理。对当前城乡基层社会治理的创新实践和“四治一体”运行机制进行总结，并从推动平台建设、完善体制机制、坚持整体治理及加强多维协同四个方面提出了保障“四治”有效驱动与相互耦合的完善路径。

【关键词】城乡社会治理；基层治理创新；四治一体；内在逻辑

党的十九大以来，中国高度重视社会治理体制和机制创新，提出了建设共建共治共享的社会治理战略蓝图。十九届四中全会进一步指出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，对构建基层社会治理新格局提出了更高要求和具体方向。当前中国基层社会治理仍存在法治保障有待加强、社会信用体系亟待重塑、城乡居民自治渠道不够畅通、共建共治共享治理格局尚未形成等诸多现实困境。因此，结合区域社会经济发展实际，剖析如何建立具有地方特色的城乡基层社会治理创新模式，是亟待深入研究的重要课题。

F市积极探索城乡基层社会治理创新发展路径，在以往法治、德治和自治“三治融合”的基础上，进一步形成了以法治、德治、自治和共治为核心的“四治一体”基层治理社会生态模式，取得了良好的治理效果。本文以F市基层社会治理创新实践为例，归纳总结城乡基层治理的经验做法，对“四治一体”治理模式互嵌耦合机制进行探析。

一、文献回顾：“四治一体”相关研究

“四治一体”是在党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的基础上产生，是对“三治融合”的进一步发展，也是国家治理体系和治理能力现代化背景下城乡基层社会治理的实践探索与创新尝试。当前关于法治、德治、自治、共治“四治一体”的研究主要建立在“三治”基础上，并融合了“共治”元素进行探讨，重点从四种治理方式的相互关系及治理绩效的影响要素两个层面论述了“四治一体”治理体系的相关问题。

首先，从“四治”的内在关系和运行机制来看，现有研究对四者间的联系主要从两方面进行分析。一是“四治”中任意两种治理方式搭配组合，能够实现优势互补、功能互促。学者们普遍认为，法治与德治相容。法治凭借强制性力量为道德伦理规范保驾护航；德治通过引导或约束人的价值理念协调社会关系及利益矛盾，成为法治的重要依据和有益补充。法治和自治对立又相关。法治具有强制性和单一性特征，自治符合自主性与多元化特点，二者属性相异。但是，法治的强制性规则避免了自治“任性”发展、权利被滥用等问题；自治使人民群众的参与权和监督权得以体现及落实，社会活力和创新动力因此被充分激发。德治与自治相伴相生。德治的“隐性制度”特征有利于提高人们的责任感和参与意识，促使价值共识和认同体系建立，为自治奠定基础；自治通过利益诉求表达和社会资本积累等机制，便于推动形成全社会范围内基于道德的普遍共识。从共治与“三治”之间的两两关系来看，共治为社会治理法治的可持续发展与完善提供动力；基于共治的思想观念和行动方式会逐渐内化为共有价值和行为标准，促使道德规范不断植根人心；共治还能推动辖区内各类社会资源重组，弥补基层自治主体和功能的单一与不足，为平等协商、有序参与夯实基础。

二是以实现共治为最终目标促进“三治融合”，激发社会活力、实现良性互动。一方面，“三治”是“四治”的重要前提和基础。三者形成了“三角互嵌”式关系，相互促进、互为补充，构成稳定的“三脚架”基层治理结构。已有研究指出，法治是提升社会治理硬实力的刚性约束，德治是增强治理软实力的柔性约束，自治是生成内生驱动力的内生约束，彼此相辅相成。三种治理模式既共生互促，又存在冲突制约，关键在于如何有效平衡，实现治理绩效的最优化。另一方面，共治是“三治”有机结合的终极目标。这部分研究主要聚焦于如何通过“三治互嵌”形成社会力量参与基层治理的共治格局，推动实现不同治理模式间的相互融合。

其次，关于“四治一体”治理绩效的影响要素研究，当前主要是从四种治理模式的各自视角论述如何增强治理效果。法治视角认为，应通过推进法治政府建设和法律平台搭建为社会治理提供制度保障；德治视角注重基层文化培育和公共精神养成；自治强调厘清政府职能、释放社会空间和健全相关制度；共治则着重从治理主体、方式和途径等方面分析如何完善参与机制、促进多元融合。

综上，现有关于“四治一体”的研究对法治、德治、自治、共治四者的关系特征和运作机理进行了分析，为本文研究奠定基础，但也存在一些不足。第一，有关“四治一体”的探讨仍旧以“三治”为主体与核心，较少将“共治”融入进行系统性分析，对“共治”及其在“四治”中的地位作用缺乏深入阐释，关于四者之间的相互关系和运作逻辑也处于初步探索阶段。第二，在如何提升“四治一体”治理绩效方面，现有文献对四种治理模式分别进行了探讨，但对于“四治”作为一个有机整体怎样实现互促共融尚欠缺论述。因此，推进四种治理机制整合优势、相互耦合是本文研究的重点。

二、“四治一体”分析框架与内在逻辑

构建“四治一体”基层治理框架，需厘清“四治”的各自功能特征和整体运行逻辑。法治、德治作为社会治理的硬性规则与柔性规范，是实现自治和共治的双重制度性保障。共治通过多元主体参与形成网络化治理结构，为基层治理提供载体平台和社会网络支持，破解相互割裂的社会治理困局。自治是社会运行的基本形式与关键目标，核心要义是通过参与、协商及决策，最终实现社会活力和社会秩序的有效平衡。在“四治一体”框架中，法、德双治与共治分别构成了社会治理的制度与网络双重嵌入机制，共同助力自治发展。该逻辑关系强调四者的优先次序和各自侧重，需坚持整体论观点发挥“四治”的乘数效应。

法治和德治是“四治一体”的重要制度支撑，分别通过正式与非正式制度嵌入为基层社会治理提供规范及支持。一方面，法治注重加强城乡基层治理的正式制度化水平，以此明晰权力范围、保障基本权益、维护内生秩序。“四治”有效运行需要规则与秩序作为前提。另一方面，德治依托地缘性历史传统和知识规范为“四治一体”提供非正式制度支持。德治可以通过文化涵养与精神培育营造出和谐有序、充满活力的社会氛围，为培养社会责任感、促进公众参与、建立信任关系奠定基础。

共治是推动“四治”融合运转的有效途径和协同机制，为“四治一体”奠定社会网络基础。首先，共治通过多元主体参与将不同主体的利益关联在一起，促进个体更加积极地表达利益诉求、进行基层协商、参与社会管理，为促进不同治理模式间相互耦合、协同运作奠定共同体基础。利益关联是城乡社区居民参与治理的重要内驱力，利益关联的紧密度决定了村居民介入治理事务和采取治理行动的积极性。基层共治以公共议题、利益关联和共同目标为核心，有助于形成社会基本共识，提升集体认同感和治理满意度，进而提高成员的参与意愿和自治程度。其次，共治依靠沟通、协商等治理机制使各参与主体在公共事务决策过程中不断互动，促进了基层社会关系的网络化构建和相关利益主体间的信任形成。共治为个体参与治理搭建了协商议事平台，多元主体在平等的基础上多次对话、博弈和协商，使各参与主体的治理效能与资源优势被充分激发，自治能力显著提升。最后，共治改变了传统的自上而下的单一式治理路径，强调治理主体间需根据一定的规则、程序和范围进行多向互动，并要求尽快建立基层治理中相应的法律和制度体系。

自治是城乡基层治理的基础和目标，并受到制度嵌入和网络嵌入双重治理逻辑影响，旨在同时处理好以下两方面关系。一是自由和秩序之间的平衡。自治以实现民主选举、民主管理、民主决策和民主监督为宗旨，致力于扩大个人或团体的自主性和参与性，从而维护自由意志、激发社会活力；自治也关注秩序的必要性，使权利在特定的制度框架内运行，通过他律和自律等手段不断完善自我组织与自我管理的调节机制，在满足村居民公共参与需求的前提下维持社会的和谐稳定与正常秩序。二是个体权益与集体权益的有机统一。随着基层治理的不断深化和推进，市场及民间力量获得了更多发展空间，基层治理的资源供给体系和权力配置格局变得愈发复杂，个体之间、个体与集体之间的社会利益矛盾冲突更加激烈。自治以维护人民群众的公共参与和社会管理等权利为根本任务，通过保障个体权益进一步激发成员的内驱动力，夯实治理主体积极参与公共事务、实现自我治理的意愿及能力基础，有效引导和协调各方主体间关系，维持“小我”与“大我”利益的动态平衡。基层自治目标的实现离不开法治、德治和共治协同运转、提供支持。

三、“四治一体”治理模式的经验探索与运行机制：以F市为例

（一）树立法礼兼容的治理理念，强化“四治一体”制度支撑

在“四治一体”基层治理框架中，法治是外生硬性规制，德治是内生柔性约束，二者共同构成了以制度为核心的治理理念和秩序。一方面，基层治理法治化是深化依法治国的实践基础和工作重点，也是法治国家和法治社会一体化建设的出发点、落脚点；另一方面，有效发挥德治在基层社会中的功能，能够更好地引导、规范和教化村居民，形成现代道德文化，保证基层治理的灵活性，奠定城乡善治基础。F市注重树立法治与德治兼容并重的治理理念，使二者成为推进“四治一体”的双轮驱动力，不断丰富基层治理的治理规则和方式。

F市通过加强法治体系建设、推进基层法治智能化发展和实施全媒体普法宣传机制，为基层治理提供全方位“硬核”制度保障。在立法体系建设方面，F市制定并施行了《F市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，对立法程序和行为进行法律规范。同时，推进立法智库建立，健全以听取汇报、明察暗访、交叉检查等方式搜集民意、民智的工作机制，推动城乡建设管理等相关重要领域法律法规的贯彻落实。拓宽城乡村居民法律诉讼和维权渠道。F市采取专业化“组织+人才+网络”的方式，成立了法律援助站和法治互动支撑平台等组织实体、建立法律顾问制度，并与法律服务热线和网上大调解中心有机融合，实现线上线下、一村/社区一法律顾问的全覆盖法律援助体系。搭建基层司法平台、加强司法监督。F市推动基层政法部门建设“阳光公正司法平台”、健全案件质量评查和冤假错案追责机制，着力推动司法公正、透明、客观。其次，推进政法工作智能化。

与此同时，F市构建了符合地域文化特征及激励与约束并存的城乡基层德治治理体系，通过建构德育网络、开展模范引领、建立诚信机制，推动形成当地良好道德风尚，发挥德治的“柔性”教化功能。第一，以社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德为核心推进“四德工程”，建立个人、家庭、村（社区）、行业“四位一体”德育网络。F市通过制定道德公约、设立道德文化墙和德孝主题公园、编排地方戏曲等形式，普及传统文化、弘扬道德精神，积累城乡基层治理的社会资本，充分发挥村规民约、传统文化、家规家训、职业准则等教化作用。第二，探索善德评议机制，树立榜样模范引导和激励村居民。F市组织了系列道德模范评选活动，并选任道德观察员，完善对道德榜样、好人好事的发现、评议和培育机制。同时，建立“道德模范巡回报告”制度，加大传播力度，促进德治的制度化和可持续性发展。第三，建立信用信息平台，完善诚信机制。F市开发了信用信息管理系统、数据中心子系统、手机客户端等公共信用信息平台，实现了数据中心和省级信用平台的有效衔接，能为社会快速准确地提供信用信息服务。在交通领域创新建立“诚信+交通”模式，对失信行为和严重失信行为进行分类界定，并联合银行、保险等单位设立惩戒制度，发挥积极的社会教育效应。

（二）构建多主体协同联动治理机制，夯实“四治一体”社会网络基础

共治是以形成多元参与格局和打破治理模式间鸿沟为核心的网络嵌入机制，是推动“四治一体”有效实现的重要媒介和路径。共治通过凝聚多主体合力、整合治理资源，有助于构成共建共治共享的社会善治新局面，实现高效能治理。F市通过形成联治共治网络、实现数据互通共享，不断完善多元主体协同参与的治理机制，为“四治一体”高效运转提供参与平台和社会网络支持。

首先，完善多元主体共同参与的联治共治机制。一方面，联动共治组织，探索建立“社会组织+N”“驻地企业+N”的联治模式。F市注重孵化和发展具有不同功能特色的民间社会服务队，建立社会组织服务中心，并联合社会组织、群团组织、学校、企事业单位、民宗等社会力量开展共驻共建，增强基层组织参与城乡社会共治的积极性，共同维护群众利益和管理基层事务，形成优势互补、资源共享、整合联动的治理机制。同时，实行“政府部门+”共治机制。在社会民生等重点领域构建了政府部门之间、地区之间的协作机制，协力解决基层治理难题。另一方面，探索“村/社区两委+乡贤精英”共治模式，完善乡贤精英参与机制。F市成立了乡贤精英参事会，以此为载体推动乡贤精英积极参与和当地经济社会发展相关的决策咨询、民意反馈及考评监督，充分发挥城乡基层骨干和能人的作用，协力治理基层公共事务。其次，打破数据鸿沟，建立信息共享平台。F市在推进数据中心整合建设的基础上打造政务信息网和政务外网云平台，使该市56个市直部门和28个省级部门的数据全量汇聚，构建了覆盖全市、实时共享、安全规范的政务大数据平台，有效解决了部门间资源各自为政和信息孤岛等问题。

（三）以完善基层自治为治理目标，提升“四治一体”治理效能

“四治一体”遵循的治理逻辑是，制度嵌入和网络嵌入构成的双重治理秩序使基层治理理念、主体和途径有机融合，为提升自治能力、推进自治建设奠定坚实基础。基层自治是中国城乡社会治理的核心与目标。实现高效能治理必须以加快政府职能转变、为村居民增能赋权以及促进群众自我管理和决策为主旨，夯实基层自治的精神内核，有效维护社会秩序与社会活力的平衡统一。F市致力于推进行政体制改革、健全民主协商机制、完善基层自治制度，进一步激发了人民群众的主体意识和参政议政积极性。

第一，厘清基层职责范围，推动村居赋权归位。实现基层行政和服务职能有效分离，是深化行政体制改革、提升社会治理效率的重要内容，也是城乡基层“减负”的首要任务。F市建立了城乡社区工作事项准入机制，梳理并精简基层“依法履行职责事项”和“受政府委托工作事项”等职责清单，使村（社区）“两委”的治理角色由“掌管”变为“掌舵”，将更多社会治理空间让渡给村居民，充分激发社会活力。

第二，建立村居民协商议事参与平台，推进基层协商民主。F市大力发展村社区民主协商机制，建立“百姓参政议政督政团”“村社区居民说事室”“群众问政大讲坛”等村居民参政议政督政的基层民主协商平台，及时有效地收集和反馈群众意见需求，提高了村社区自行化解社会矛盾难题和管理村居公共事务的效果。

第三，完善基层群众自治制度，加强基层治理评议考核体系建设。基层群众自治制度为村居民实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督提供保障，为城乡社会善治创造治理空间，在基层社会中倍受重视。F市注重强化村社区自治功能，探索制定了符合法律法规与辖区实际的自治章程、村规民约。同时，完善基层考核体制和干部监督机制，包括村（社区）干部监督考核体系、村（社区）重大事项终身责任追究体系、村（社区）“两委”决议执行评议体系等系列规章制度，推动“两委”精准决策、高效治理，从制度上保障基层自治有效运行。

四、进一步完善“四治一体”城乡基层治理模式的发展路径

“四治一体”的核心要义是以充分发挥法治、德治、自治、共治各自治理模式的优势为基本前提，推动四者相互联动、互相耦合，最终形成一个有机相融的整体，实现城乡基层社会治理效益的最优化。有效促进“四治”融合，不断完善“四治一体”治理模式，需从推动平台建设、完善体制机制、坚持整体治理和加强多维协同四方面着力。

（一）推动平台建设，充分发挥多种载体的强大支撑作用

一是建立“四治一体”组织化平台。充分发挥政府、市场和社会等多种治理主体的功能和作用，明确基层政府职责清单，进一步转移政府职能。积极鼓励乡贤会、乡村经济合作社、社区社会组织、业委会等基层社会力量发展并参与社会治理，让渡基层治理的权力和空间给共建企业、社会组织及村居民。

二是建设“四治一体”网格化平台。社会治理精细化发展要求推动基层网格化管理，通过构建统一的网格化平台，将党建引领、政府负责和人民主体地位有效衔接，形成多维多项的权力互动，打破传统基层治理单一单向权力运行的封闭与僵化格局。

三是搭建“四治一体”智能化平台。近年来，“互联网+”以其开放、共享、高效、便捷等优势逐渐在社会治理中发挥着愈发重要的作用。凭借互联网独特的媒介属性，不仅可以打通多元主体之间的固化联系，还能充分激活个人的潜在价值，使其更主动地参与基层治理。“四治一体”作为基层社会治理的创新模式，需要充分发挥互联网的优势作用，实现基层社会的高效运作和良好治理。其一，打造“互联网+法治”运作平台。通过推动“互联网+法律服务”，促使传统法律服务模式变革升级，实现百姓足不出户就能享受法律服务的现实需求。构建“互联网+法律宣传”，通过联合采访、集中报道的工作机制，突出政法综治系统专业素质过硬、以为民服务为导向的新形象，打破传统法律宣传渠道单一、力度不够的局面。其二，打造“互联网+德治”运作平台。通过建立网络宣传平台，将传统文化、伦理道德、核心价值观等进行线上宣传，加强人们对德治精神文化的认同与理解。其三，打造“互联网+自治”运作平台。依托互联网平台，拓宽参与渠道、完善信息沟通机制，为有效发挥基层自治作用增添动力。其四，打造“互联网+共治”运作平台。畅通信息互通渠道，建立网上的多元主体参与和监督平台，实现线上和线下资源双向整合，推动基层共治全面开展。

（二）完善体制机制，提供有效的法律依据和制度规范

推动“四治”有机结合、相互促进，需要不断加强基层社会治理体制机制建设，为“四治一体”提供制度保障。建立健全与基层治理相关的法律法规是最为重要和关键的环节，包括基层法律服务工作者管理办法、基层法律工作者协会法规、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等。通过建设科学完备的基层法律规范体系，制定权责明晰、便于操作的地方性法规和地方政府规章，为“四治”有机融合及攻克城乡基层治理难题提供有效的法律依据。

同时，完善基层管理制度，尤其要发挥好基层群众自治制度的重要作用。积极探索基层民主自治的新机制、新方式、新途径，发挥群众自治组织在自我组织、自我管理和自我服务方面的优势，充分激发基层社会治理的内生发展动力。进一步建立健全村民代表制度、社区居委工作制度、社区物业管理办法等地方性政策规章，为“四治”有机融合提供相应的制度规范。此外，加强社区章程、乡规民约等基层内部规则对社会治理的“柔性”约束力，不断提升城乡德治化水平，既要形成边界清晰的内部治理规范，也要通过以德服人的方式提升村居民对基层内部规则的认可度与遵从度。

（三）坚持整体治理，全面提升“四治”的联动整合能力

坚持整体治理，首先，要加强政府部门间协作，发挥整合优势。通过建立和完善跨部门协同联动机制，加强协作配合和信息互通，建立上下联动、部门联动的工作机制，真正实现社会综合治理一元主体主导、多元主体配合的格局，有效解决基层治理的难点问题。

其次，对于“四治”而言，各项治理内容不仅要单独发力，还需有效联动。一是全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推动各领域法治化水平显著提高。二是构建适应互联网时代和经济新常态需要的新德治体系，将引导有方、评议有道、治理有法作为新时代德治体系的关键要求，全面践行社会主义核心价值观，推动形成良好的道德风尚。三是探索人民群众当家作主的最直接方式，提升村居民自我管理和自我服务的水平。四是将各主体有效联系在一起，共同参与基层社会治理，提高社会协同的能力和水平。

（四）加强多维协同，提高城乡基层社会运转的活力指数

构建共建共治共享的社会治理格局，是中国特色社会治理体系和治理能力现代化的重要内容。创新基层社会协同治理是中国实现共建共治共享格局的有效途径。协同治理不仅是当前城乡基层社会治理的重要手段，也是实现社会治理现代化的必经之路。这要求人们将过去管控型的纵向治理向多元联动、协同高效的网络化治理模式转变，坚持“大社会治理”的发展思路，提升基层社会的活力指数。

第一，党和政府在发挥主导作用的同时，应转变管理理念和管理模式，为社会参与和社会组织发展提供良好的“善治”环境。一方面，充分发挥基层党建的引领作用，统筹区域党建资源。具体而言，健全党对重大工作领导的体制机制，打造统筹融合的党建网络；加强党的理想信念宣传，形成党组织领导下的社会动员和参与机制；强化基层党组织的领导核心地位，构建基层党建、基层服务、基层自治“三位一体”格局；激发社会活力、促进基层自治，发挥基层党组织团结各类组织、链接多种资源的作用。推动新时代基层社会善治发展，应以党建为引领，切实解决部分村（社区）基层党组织弱化、虚化、边缘化等问题，形成以基层党组织为核心，基层政府为主导，村民、居民委员会为基础，村居民为主体，集体经济组织和社会组织广泛参与的“一核多元”基层社会治理架构。另一方面，转变政府社会治理理念，实行行政权力清单与责任清单制度。强化政府的社会规划和公共服务职能，提高基层政府服务水平，优化政府社会治理职能。鼓励政府各部门梳理行政职权、公布权责清单、明确责任主体、优化运行流程，建立动态管理机制，健全责任问责机制，杜绝责任“甩锅”现象。

第二，构建多元参与的共治格局，改变长久以来政府是社会治理唯一主体的思维定式，鼓励市场、社会和公众积极参与城乡基层治理。首先，充分发挥市场的高效和创新特色，结合商业运作模式，盘活社会资金，提升社会效益。其次，进一步鼓励和扶持社会组织发展，让社会组织在供给侧结构性改革与社会建设发展过程中承担更多责任和义务，使其成为多元治理主体的重要组成部分。最后，积极鼓励公众参与社会治理。社会组织在社区提供服务和开展活动，可以积累当地的社会资本，推进基层自治和协商民主，对居民参与能力的提升起到关键作用。同时，进一步推动城市居民自治和农村村民自治体制机制完善，真正把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处。

第三，创新化解社会矛盾的单向管理方式，形成多元矛盾纠纷调解机制，有效维护社会秩序，为“四治一体”发展提供良好的社会环境基础。社会活力与社会秩序是辩证统一的关系，不可偏废。良好的秩序是社会进步和社会活力的基础，也是促进“四治”融合的重要前提。因此，要对跨地区、跨行业和重大的社会矛盾纠纷实施联动化解。充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调，实现诉讼与非诉讼渠道的相互衔接。充分利用社会矛盾纠纷调解网络，最大限度地整合社会资源，调动专业人士、业务机构、主管机关等各方力量调处矛盾纠纷，实现衔接联动、多元调解。此外，充分调动民间力量。发挥工会、共青团、妇联、法学会的组织优势，行业协会、商会的行业优势，仲裁、公证、律师事务所等机构的专业优势；鼓励和支持其他社会组织、人民群众积极参与多元化解工作，形成多点、多级、多专业的矛盾纠纷多元化解工作格局。