【摘　要】深刻认识乡村治理中的结构性变化，并揭示结构性问题背后的体制性根源，关系到乡村治理现代化与乡村振兴的有效推进。在乡村治理实践中，普遍存在数目繁多的行政性组织、半行政化组织和自治性组织。不同乡村治理组织的组织叠加、角色叠加、职权叠加、规则叠加和利益叠加，造成多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不清和定位不明，最终形成乡村治理的“权力过密化”趋势。“权力过密化”导致权力的边际效用递减，并由此产生一系列乡村治理问题。这种结构性问题逐步造成“权力内卷化”、治理成本增加、组织替代和覆盖、基层民主自治空间受到挤压和村民参与不足等各种制度性效应。只有通过深化体制性改革、精简行政层级、壮大乡村产业和人才、巩固乡村民主自治和培育乡村社会力量，才能走向“多元协同”的乡村治理现代化之路。

【关键词】乡村治理；“权力过密化”；组织叠加；规则叠加；民主自治

一、问题的提出

当代中国现代化进程全面推进，城乡互动和城乡关系结构急剧变革，尤其在新型城镇化与乡村振兴的双向激变中乡村治理结构也同样快速变革，并呈现出一定结构性变迁的趋向。深刻认识乡村治理中的结构性变化，并揭示结构性问题背后的体制性根源，关系到乡村治理现代化与乡村振兴的有效推进。在深入全国各地的乡村调研中，常常为乡村社会多种多样的“组织体系”迷惑不解：驻村第一书记、乡镇包村干部、扶贫工作队、乡村振兴工作队、村党支部、村委会、村务监督委员会、村财务监督小组、村民议事会、村民理事会、村集体经济合作社（经济联社）、村集体经济股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表会议、村民代表大会，等等。当然，由于全国近60万个行政村所处地域不同，经济发展状况和社会结构状况也千差万别，上述组织的具体名称和存在数量更是纷繁多样。而数量繁多的乡村组织使人难以完全明白各个组织的组织定位和组织职能。

但从上述组织的行政性与自主性程度、授权来源和组织职能来分析，大致可以分为三类。第一类是行政性组织。其组织设立和人员构成来自乡镇及乡镇以上的党政组织部门，权力授予和职能定位是自上而下，权力合法性来自党政授权，其组织身份是上级党政部门在基层乡村的组织代表，职能是服务于上级党政部门的行政性项目和任务。村级自治组织和广大村民对行政性组织的设定和人员任命，几乎没有参与权和决定权。如驻村第一书记（组织职位）、乡镇包村干部（组织职位）、驻村工作队（扶贫工作队）等。

第二类是半行政化组织。如村党支部和村委会，这两个组织本来应是村级的自治性组织（村党支部主要是领导和推进村级自治事务）。村党支部组成由村内全体党员选举产生，而村委会组成由全体村内选民选举产生，其组织定位和组织性质由《中华人民共和国村民委员会组织法》规定为基层群众自治组织。村党支部虽说更为复杂一些，接受乡镇党委的组织领导和组织监督甚至组织任命，行政化色彩更浓一些，但由村内全体党员选举产生，因而具有基层党组织自治性的一面。这两个组织应是有更多自治空间的基层自治性组织，权力来源应是自下而上的方式，组织定位是自治性管理和服务。但在近年来不断下沉的国家权力和项目任务中，其自主性不断受到挤压和覆盖，大多数成为半行政化组织，甚至一部分成为完全行政化组织，接受上级乡镇党委政府的领导和各种考核。

第三类是自治性组织。这类组织按照组织规章和政策设定，应是完全的自治性组织。如村务监督委员会、村财务监督小组、村民议事会、村民理事会、村集体经济合作社（经济联社）、村集体经济股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表会议、村民代表大会等，应是村民实现自我监督和自我服务的组织。但这类组织也往往处于上述行政性组织和半行政化组织的“领导”和“掌控”之下，其自治性也受到侵蚀。如一些村务监督委员会的“名存实亡”，村集体经济组织也多为村两委组织所掌控等（村支部书记兼任村集体经济组织的董事长），甚至在一些地方出现村党支部书记兼任村委会主任、同时兼任村集体经济组织董事长的“三位一体”现象。

从上述对乡村组织的初步分析和分类中可以发现一些问题线索，即乡村社会存在的组织叠加、角色叠加（人员叠加）、职能叠加、利益叠加、规则叠加、责任叠加等现象。如何概括以上现象，如何认识背后的体制性根源，此种现象又给乡村社会治理带来哪些长期影响，对基层治理现代化的制度性效益影响如何，如何促进乡村治理现代化的转型升级?本文提出的问题和初步概括是：乡村社会治理中的组织体系叠加、人员角色叠加、职能责任叠加、利益规则叠加等，产生了多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不清和定位不明，最终导致乡村治理中“权力过密化”趋势。换言之，多重组织叠加和权力叠加导致了“权力内卷化”和“权力边际效用递减”趋势，并由此产生一系列“权力过密化效应”。分析此种日益强化的体制性现象和体制性治理趋势，对于推进乡村治理现代化与乡村振兴有重要意义。

二、“权力过密化”的制度性表征

“权力过密化”现象及趋势的形成非“一日之功”，而是中国长期的城乡社会结构变迁的“累积现象”，只是在近年来城市化进程加速和乡村振兴战略加快的双重压力下日益凸显。如延续千年的农业税的全面取消，导致国家与农民的关系发生根本改变；城市化的加速使城乡之间流动性加大，导致农村基础性社会结构发生改变；商品化和市场化的深入使农民的城乡流动频繁，导致农民生活方式和价值观念的变化。特别是城乡双向互动和双向交流的不断深化，以及精准扶贫任务的加速完成和乡村振兴战略的加快推进，是乡村社会“权力过密化”的时代背景和社会动因。同时，在不断加速的精准扶贫和乡村振兴的双重压力下，行政体制的制度取向和制度潜能日益被强化和普遍使用。在新的历史时期，行政体制更是通过层层加码施压、层层下放责任、层层检查考核等新生机制，其制度潜能几乎得以无限制地发挥和被普遍强化。这是乡村“权力过密化”的体制机制方面的制度性根源。“权力过密化”具体表现为乡村治理过程的“多重叠加”。

一是组织叠加。乡村治理中既有来自上级党政部门的行政性组织，如驻村第一书记和驻村工作队；也有本是自治性组织但已被半行政化的组织，如村民委员会；还有本应是村民自治组织但已被行政化组织深刻影响的自治性组织，如村务监督委员会和村集体经济组织。行政性组织、半行政化组织、自治性组织，这三种类型组织的组织性质、功能定位、权力来源、权力取向都各不相同，造成了不同程度的组织交叉、组织覆盖、组织挤压、组织错乱等“组织叠加效应”。任何组织都有其组织设定和组织授予的不同权力，组织叠加必然造成权力叠加，这是乡村“权力过密化”的组织基础。

二是角色叠加。不同的组织由不同的角色和人员组成，组织叠加的人格化表象就是角色叠加和人员叠加。在各地的乡村调研中可以看到各种各样的角色和人员，如驻村的第一书记、本村的支部书记、本村的支部副书记、驻村工作队的队长、驻村工作队的成员、村委员会主任，村委员会副主任、村务监督委员会主任、村经济合作者社长，村集体经济股份公司董事长，另外还有“包村”或“挂村”的乡镇领导干部，等等。多重角色（人员）的叠加必然在乡村场域的权力运行中出现权力交叉和叠加，加之不同角色（人员）之间往往还有多重的交叉任职，如村书记兼任村集体经济合作社的董事长之类的，更使其角色职权和利益代表取向交叠不明。

三是职权叠加。组织和人员的叠加在权力运行中也随之产生各种各样的职权叠加，导致乡村各种权力之间覆盖重叠、定位不清和边界不明，往往造成越是上级赋予的权力，越是能够带来更多资源和项目权力，也越在乡村治理中“说了算”。如驻村第一书记的职权与本村党支部书记的职权，如何区分和“无牵制运用”是一个问题。当前第一书记都是乡镇以上党政部门的干部担任，由于其在乡镇和县级各个部门中有一定的组织资源和人脉关系，能给所驻的村庄带来一定的项目资金和其他资源，自然大多数第一书记的职权就覆盖了本村书记的职权。又如村支部书记兼任村委会主任，同时又兼任村集体经济合作社（或股份公司）的董事长，那么这个书记的职权就覆盖了本村庄的“党、政、经”三种权力，成为管理一方的真正“乡村领袖”。如果是在沿海发达地区的乡村，村集体经济的资产及其收益，有些高达几百万、几千万。这时所谓的“村务监督委员会”的权力，就与“三位一体”的党支部书记权力处于严重失衡的状态，以如此“软弱的权力”去监督“强大的权力”，其监督效果可想而知。如果缺乏必要的村民监督和上级监督，就会发生“小官巨贪”问题。

四是规则叠加。按照法治主义原则，组织中的“游戏规则”对所有参与者来说应体现出某种强制性。但由于组织叠加和角色叠加，在乡村治理中乡村公共事务应该运用何种“规则”来处理和应对，也往往表现出很大程度上的“规则叠加”。行政性组织和人员，如驻村第一书记和驻村工作队，其组织编制和人员属于体制内的“正式组织”，权力合法性来源属于正式制度的赋予，遵守的制度和规则也必然是科层制的正式规则，其权力和责任也是“对上负责”的。村两委的组织和人员，按照法理规定应该属于基层群众自治组织，理应按照村民自治的制度和规则办事，应代表乡村共同体的利益。但由于国家权力的不断下沉，许多村两委的组织和人员被“行政化”，其遵守的组织规定和权力规则也更多是科层制和行政化的正式规则。村庄的自治性组织和人员，如村务监督委员会和村集体经济组织，理应按照乡村共同体的礼俗秩序和惯例规则来运行，但受于上级行政性组织和村庄半行政化组织的双重压力，其日常运转也处于非正式规则（村内规则）与正式规则（科层规则）的双重约束之下。“游戏规则”的多重叠加，导致乡村各类角色和人员的角色模糊和行为冲突。

五是利益叠加。以上所述的组织叠加、角色叠加、职权叠加、规则叠加，背后的实质和行为动机其实是“利益叠加”。由于不同的乡村管理人员来源于不同的组织、担当不同的角色、运用不同的职权、遵循不同的规则，不同的利益追求影响乡村治理行动（广义的利益，包括经济利益、政治升迁和社会名望等）。行政性组织人员来自上级正式组织的派任和赋权，更多的是代表其组织利益和个人利益；半行政化人员（村两委成员）理应代表乡村共同体的利益，但由于被行政化组织考核（如村党支部书记和村主任，其工资性补助和奖金福利与上级乡镇党委政府对其的年终考核绩效挂钩），也在一定程度上承担着贯彻上级组织意图的功能，并在上级组织利益与群众利益之间的夹缝中尽力维持平衡；自主性组织的人员理应代表和促进乡村共同体的利益，理应把分散化、差异化甚至原子化的“群众利益”汇集和集中，也即把“无组织的利益”自我“组织化”起来，但随着行政性组织和半行政化组织的权力挤压和利益侵蚀，自治性组织的自主权利和实现空间也受到压缩。在乡村共同体的实际运行中，背后的行为动机其实是各种组织利益、个人利益和乡村公共利益的合作和竞争状态，哪一种利益占据主导地位和分得更多“蛋糕”，要看其在权力结构中的地位和作用。

三、“权力过密化”的制度性根源

当代中国现代化进程的全面推进构成了乡村“权力过密化”的时代背景，加速的城市化进程与乡村振兴战略的实施，则是乡村“权力过密化”的社会场域。高达2亿多的农民工进城务工和经商撕裂和解构了传统乡村社会的权力结构，传统国家权力与乡村社会之间的中间结构（如乡绅自治）分崩离析，从政府衙门（县衙门）到老百姓家门之间的绅权、族权不复存在，国家权力直面分散化、原子化的个体家庭。也就是说自上而下的党政权力统领乡村社会的治理和发展，乡村治理和乡村振兴被“国家化”和“行政化”了，成为现代国家统领的现代化进程中的“国家行动”。这是通过一系列的政权下乡、政党下乡、政策下乡、法律下乡和项目下乡等多种方式实现的，最终导致了“社会的国家化”和“乡村的离散化”。正是在流动性社会加剧和乡村共同体解体的社会转型时期，国家行为推动的精准扶贫和乡村振兴战略加快提速，乡村社会治理和发展面临着一系列急迫而艰难的任务，国家权力的全面下沉和全面渗透正当其时。集中力量办大事的制度优势转化为国家治理的制度潜能。各种各样的乡村治理任务不断下放和落实于乡村社会：精准扶贫、美丽乡村建设、生态环境保护、社会综治维稳、农民社会保障、乡村道路建设、乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村组织振兴等，所有这些任务和项目都面临着时间紧、任务重、压力大的共同问题。

时间紧，是指完成任务时间上的赶时、超时。例如，党中央规定的2020年完成脱贫攻坚任务，此前一些省级党委把完成时间提前到2019年，有些甚至提前到2018年完成。同时，各个县级政府和乡镇政府为了留够更多的“机动时间”和“回旋余地”，也会把完成任务的时间更加提前。因此各地县级政府和乡镇政府普遍给贫困村派驻“第一书记”和扶贫工作队的动机更有出于“赶超”的考虑。任务重，是指从精准扶贫、综治维稳、农民社会保障到乡村振兴，几十项项目最终的落实单位和实施对象都离不开乡村社会的农民家庭和个体。但在乡村社会流动性加剧和“空心化”严重的约束下，乡村振兴“中坚力量”严重缺失，这在不发达农村更为突出。所以县乡两级的党政力量普遍深入乡村亲自实施了各种各样的繁重任务。压力大，是指中央考核省级政府，省级政府考核市县级政府，市县级政府考核乡镇政府，乡镇政府成为各种行政责任的最终政府落实单位。为了保证完成任务和“转移压力”，一些乡镇政府便利用“权力链条”把压力和责任“下卸”给自治性的村级组织。这便是近几年来，全国各地乡镇政府普遍实施考核村级组织干部的“施压办法”，其日常考核和年终考核的成绩直接决定着该村党支部书记和村委会主任的个人工资补贴和奖金，也可能决定着未来本村得到上级政府项目的多少和资助的大小。

以上只是乡村“权力过密化”的宏观制度背景，其具体落实和实现的体制机制则更为复杂细密，也更为隐秘。简单来说，主要包括层层加码施压、层层下放责任和层层检查监督。

一是层层加码施压。在中央对省级、省级对市级、市级对县级层层加码的机制下，“动员式”“集中式”治理的机制压力最终还是传递到县级和乡镇政府。县、乡两级党委政府，为了尽快地、保质保量地完成各种任务和项目，一方面从县、乡两级党政部门中抽调精干力量组成第一书记队伍和扶贫工作队，把国家化的党政权力直接下派并深入老百姓的家门口和家中；另一方面把自治性乡村组织“行政化”，通过“权力链条”影响乡村自治权力，并通过签订完成任务的各种责任书和考核表，在完成时间、完成数量和完成质量上进一步加码施压，以便为县、乡政府留有更多的“机动时间”，把完成任务和落实责任加码施加在第一书记、驻村干部和村级组织头上。这便导致了越来越多的“权力进村”现象和趋势，“项目任务”带动“权力进村”，“项目任务”逼迫“权力进村”。

二是层层下放责任。通过层层签订的各种各样党政责任书和项目实施责任书，中央和省级政府追查县级政府的责任，县级政府通过各种党政责任书追查乡镇政府的责任。乡镇政府则通过与乡村干部（包括上级派来的驻村干部和本村两委干部）签订各种责任书，把精准扶贫和乡村振兴的各种任务，通过权力链条和项目责任书将大部分责任下放到乡村干部头上。乡镇政府和驻村包村干部通过这样的方式，以及掌控本村两委干部的考核和工资待遇，影响了自治性组织的权力和行为，造成国家化权力对自治性权力的覆盖和影响。

三是层层检查监督。通过以上的权力施压机制和责任下放机制，县、乡两级政府的一项工作，便是对乡镇政府和村级组织（包括驻村第一书记和驻村工作队）的检查监督。如果说驻村第一书记、驻村工作队的“权力进村”是日常化、制度化、正式化的“权力过密化”，那么来自省级、市级、县级及乡镇的各式各样的“检查监督”，对传统乡村社会宁静封闭的“无为政治”来说，就是临时性、经常性、非正式的“权力过密化”。“常驻村庄的权力”加上“经常进村的权力”，以及国家化、行政化权力对自组织、自治性乡村权力的替代和覆盖，一起构成了“过渡拥挤”的乡村“权力过密化”。

四、“权力过密化”的制度性效应

多重权力进入乡村导致“权力过密化”，从现代化发展视角来看，一方面表明国家发展战略对乡村问题的高度重视，亟待改变从乡村贫困到乡村振兴的一系列困境和问题；另一方面，伴随而来的国家权力的不断下沉，各级国家权力代表已进入民众的家门口。从制度性效应来看，“权力过密化”的影响和后果，可以从正向和负向两个方面来考察。

1.“权力过密化”的正向效应

“权力过密化”适应从精准扶贫到乡村振兴的一系列国家发展战略，是国家重整乡村社会和推动乡村现代化发展的国家举措，是保障各项时间紧、任务重、压力大的重大工程和项目实施的制度性工具。“权力过密化”的正向效应主要包括：

一是有利于组织整合能力的提升。组织整合和组织协调是组织能力的制度基础，为了快速推进各项乡村发展工程，各种组织进入乡村。既有市县下派的第一书记，也有市县乡选派的包村干部，还有县乡选派的驻村工作队，加上本村的两委组织及其他自主性组织，多重组织的叠加需要有效的组织整合和协调。以执政党为领导核心的基层党组织自然成为组织整合的核心，以第一书记为中心整合政党组织、行政性组织、半行政化组织和自治性组织，形成组织和动员乡村社会的组织领导中心。

二是有利于社会动员能力的加强。组织群众和动员群众是中国共产党的重要领导方式，是发动群众参与社会治理的行动策略，也是基层政府所熟悉和惯用的治理手段。在新的历史时期，急迫的发展任务和治理重任，更使“集中式治理”“动员式治理”在乡村治理中大行其道。所以历史上所熟悉的“下派书记”“下派工作队”“包村包片”等社会动员方式，得以在近年来被各个地方和基层政府普遍使用。这种以党政组织“行政性介入”为通道，以科层化强制性命令为基础的社会动员，使“一体贯通式”的社会动员能力得以极大加强。

三是有利于政策执行能力的强化。从中央到省、市、县和乡镇，各种乡村振兴的国家政策和项目最终都需要在基层乡村得到落实，所以政策执行能力是政策目标落实的保障。而组织进村和权力进村成为强化政策执行能力的最常用手段，所以全国各地县乡政府普遍给“党支部瘫痪村、村委会不强村、极度贫困村、宗族和黑恶势力强势村和问题矛盾突出村”等，派出精干的第一书记和帮扶工作队。在强制性组织整合和权力整合支持下，基层乡村社会的政策执行能力得以极大强化。

四是有利于乡村治理能力的提升。正是由于多重的组织力量、权力资源和项目资金进入乡村，在党政力量的统合下，在行政性命令的指挥下，以行政化权力为主导的乡村治理能力得以短时间内极大剧增。这从“村村通工程”、贫困户精准识别和精准脱贫、乡村禁烧秸秆、乡村垃圾处理、土地征用和拆迁、工程移民搬迁、宅基地整治和“土地增减挂钩”等一系列任务的实施落实中可以看到。同时，在精准扶贫任务2020年即将完成，乡村振兴全面展开的新形势下，这种依靠组织叠加、人员叠加、职权叠加和资源叠加等“权力过密化”的举措，党政统合型一体推进乡村治理能力提升的制度路径，还将在很长一段时间内得以继续强化。

2.“权力过密化”的负向效应

“权力过密化”在通过组织整合和能力提升推进乡村治理的同时，也附带和隐藏着不少的制度负效应，其长期性的负面影响和制度性效应也将逐步显现，这在全国各地的实地调研中也得到不同程度的证实。

一是乡村“权力内卷化”趋势。如同黄宗智指出的那样，单位土地上劳动力的无限投入，导致单位劳动力（单位工作日）边际报酬递减一样。乡村社会“权力的过密化”也容易导致“权力的内卷化”，以及单位权力的边际收益递减。换言之，各种权力的覆盖遮蔽、冲突内耗和效应对冲，使得每一种权力的权力潜能和作用不能够得到最优的发挥。这体现在乡村权力的相互替代、相互叠加、相互冲突和相互抵消中。在乡村社会的治理中，有县级党政部门权力、乡镇党政部门权力等间接性权力，也有常驻村庄的第一书记、驻村工作队、村党支部、村委会、村务监督委员会、村民代表大会等直接性权力。以第一书记为核心的党政统合权力的“一支独大”，容易替代和覆盖自治性组织和广大村民的自治权力。也就是说，党政权力效用得到极大发挥，自治性权力的效用就会在无形中“被抑制”缩减。各种权力之间的定位不明、边界不清和功能不显，更使“权力内卷化”效应更加凸显。这也是多年来基层群众自治权利和基层民主受到挤压和萎缩的制度性根源。

二是乡村治理成本急剧增加。组织叠加和人员叠加导致治理成本增加，因为任何组织和人员都需要一定的运作经费作保障。第一，上级党政部门下派的第一书记和驻村工作队，其工作经费和工资福利都需要原单位来支付，空缺的原工作岗位和业务就需要再聘用和借调其他人员来填补，这会增加原单位的行政成本。第二，行政村两委干部的补贴待遇逐渐“工资化”，随着国家权力的不断下沉，作为自治组织的村两委干部几乎完全被“行政化”。既然已被“行政化”，也就需要“行政化工资”加以支持保障，这便是东中西部各地政府普遍把村支部书记和村主任“工资”纳入县乡两级财政的根源。“村干部报酬工资化”由西部地区的每年1万～2万元，到中部地区的3万～5万元，再到沿海发达地区的10万～20万元。第三，村级行政化公务费用增加，村级办公场所标准化提升（一般都有300平方米～500平方米的办公用房），电脑复印机等现代办公设备，甚至配备有专门的后勤服务人员。据《半月谈》报道：中部地区某村干部统计，一个星期要打印3000页汇报材料。乡村治理成本的增加，将在未来经济形势走低的大环境压力下，更加对乡村治理结构提出制度性制约和挑战。

三是权力替代和权力覆盖。“权力过密化”是以组织和人员的叠加和覆盖为组织基础的。第一，第一书记权力替代原村支书权力，并以第一书记权力为核心重新整合乡村基层权力结构。第二，基层党组织权力替代村民自治组织权力，村庄公共权力以第一书记和村党支部为核心，作为自治组织的村民委员会几乎被“行政化”并依附于党组织权力。这在普遍推行村支部书记和村委会主任“一肩挑”以后，此种权力替代和覆盖会更加突出。第三，基层“党政权力”（第一书记、村支书和村委会）覆盖自治性组织（村务监督委员会、村民议事会等）权力，在基本被“一体行政化”后的基层“党政权力”，几乎掌控和支配着其他村民自治组织权力，村民自治失去长久性保障的制度性基础。

四是乡村基层民主自治空间被压缩。各种体制性、组织化国家权力的“进村入户”，吸纳和掌控基层自治组织的权力，使乡村基层民主自治空间极度萎缩和衰减。第一，“权力过密化”改变了基层自治组织的授权来源，从村民自下而上的民主授权更多更隐秘地变成了“自上而下”的行政授权，形成了基层治理中的“单轨政治”权力格局。第二，堵塞了自下而上的利益传送通道，在国家权力和国家资源的不断下沉中，乡村自治性组织为了得到更多的乡村共同利益（加上村干部自身的利益），愿意主动依附和依赖于上级党政权力，其代表乡村共同体利益的“角色定位”容易被弱化，延续和强化了基层权威与社会利益的分离结构，使地方权威与地方社会的利益一致性逐渐弱化，乡村基层的民主自治失去了坚固的社会利益支持基础。

五是村民参与的积极性和主动性衰减。在国家权力进驻乡村和自治组织行政化以后，乡村治理和乡村振兴成了各级行政化权力主导的“国家工程”，作为乡村振兴主体的广大村民反而“隐居其后”。乡村治理的各项工程和项目，从规划设计、资金支持和落地实施，几乎完全成为“国家工程”，村民参与程度低。乡村自治组织被“行政化”后，一些村民议事会、村民代表大会等机构多数处于“名存实亡”状态。村两委干部代表村庄共同体和村民利益的“角色”不断模糊和消减，基层民主参与的渠道和机制也被压缩和扭曲。乡村社会的有生力量大多被“城市化”，留在乡村社会的多数为“老弱病残幼”，基层民主自治的中坚力量缺失，村民大多处于“无力参与”状态。

五、从“权力过密化”走向多元协同治理

多重权力进入乡村社会导致了国家权力直接面对原子化的基层民众，从而形成了乡村治理“权力过密化”的乡村治理结构，深刻影响着乡村治理“共建共治共享”格局的形成，深刻影响着乡村治理走向制度化、现代化的进程。乡村治理“权力过密化”无形中促成和强化了传统的“一元主导”的治理体制格局和制度惯性。一是通过组织叠加和权力叠加，把传统的“集中式整治”和“动员式治理”的政治动员体制发挥到极致，使行政体制的制度潜能一再强化，并通过新时期新形式的“层层加码机制”“层层卸责机制”和“层层检查机制”，形成了新型的“全能政府”的治理路径和治理依赖，并造成了日益沉重的行政成本和行政压力。二是在加强基层党组织建设的政治压力下，以及在党政统合一体贯通推进国家现代化的大势下，科层制的强制性权力常驻乡村并主导乡村治理，乡村企事业组织、社会组织、村民自组织等社会性组织的生成空间极度压缩，其自治性力量和作用难以发挥，基层治理现代化的社会性自治基础难以生成。三是村民主体性参与不足，这其中既有流动性社会不断加剧造成人才流失的客观根源，也有基层民主参与渠道收缩的制度性根源。在不断深入和不断强化的党政权力“过密化”压力下，党政行政化权力覆盖和遮蔽基层自治性权力，基层民主自治制度被虚置和虚化，民主自治空间被蚕食和压缩。在“权力过密化”制度性惯性驱使下，基层民主自治的主体性受到影响，社会主义基层民主的制度性基础受到侵蚀。然而，在现代化进程全面推进的当今中国，开放性、流动性和多元性已是普遍的社会事实。面对急剧变迁的城乡社会结构，面对乡村振兴全面战略的各项重任，面对多种多样的基层社会问题和矛盾，乡村治理结构需从“一元威权治理”走向“多元协同治理”。

乡村社会“多元协同治理”格局的形成，需要民主法治社会的坚定决心，需要国家战略层面的“顶层设计”，需要制度性的体制机制改革。一是坚定改革现行政府管理体系，普遍推进省直管市、省直管县体制。可以考虑把乡镇级政府改革为县市级派出机构的“乡镇公所”，进一步“赋权赋能”扩大乡镇政府的自治基础，并试点改革乡镇政府由当地民众授权和监督的体制机制，加强乡镇政府对当地民众负责的“利益关联”和“责任向下机制”。二是扩大乡村社会的有生“中坚力量”，壮大乡村振兴的主体队伍。在不断促进农民市民化进程，加速农民工一体融入城市进程，减少乡村人口的同时，加强乡村产业和人才的回引力度，畅通城市人才和资本返回乡村的制度通道，尽快实现城乡人才、资金和技术的双向自由流动。借鉴浙江临海市、平湖市等“新乡贤建设”的地方经验，坚决破除城乡要素自由流动的制度障碍，借助各种人才回乡返乡力量，壮大乡村产业的人才支持基础。三是巩固乡村基层民主自治的制度体系，开拓村民民主参与的渠道和路径，保障村民主体性和民主力量得以充分发挥。遏制不断加深的乡村“行政化”趋势，让基层民主自治的宪法规定回归制度本位。在加强基层党组织建设的同时，强调其对村民民主自治的指导协调作用，减少村民在自治组织的“党政干预”，回归村民自治组织的“民主功能”，扶持和壮大村民自组织的建设和力量。四是在减少党政权力下沉和介入的同时，培育乡村社会组织的体系和力量，尽量“让村民自己的事情自己来办”。在乡村养老服务、乡村教育医疗和乡村公共服务方面，增大政府购买社会组织服务的力度。提升乡村村民自我管理和自我服务的组织化水平，开拓村民利益组织化聚合和表达渠道，提高村民自组织的组织化水平。加大村民民主评议和考核乡村干部的民主评议力度，选择基层民主基础好的乡镇，进一步探索乡镇民主选举和民主自治的改革试点。

从乡村“权力过密化治理”走向“多元协同治理”，是中国走向国家治理现代化的必要基础，也是适应城乡社会结构变革的迫切需要。只有在乡村振兴的历史性进程中，不断开通城乡要素双向自由流动的制度通道，壮大乡村社会产业支撑和人才保障，巩固基层民主自治的制度根基，让村民主体参与进来，让多元组织协同起来，让乡村社会成长起来，才是走向乡村治理现代化的根本制度路径。