【摘　要】政府是农民行动空间的决定者，它既扩展行动空间，又挤压行动空间。农民的行动空间又影响着村民自治的有效性。通过对北京、湖北和安徽三个农村改革试验区的个案研究发现，政府干预的策略是原则性政策和规则性政策的组合，两者决定政府的类型：集权支配型、赋权引导型、分权互动型。在这三类政府主导的农村集体资产股份权能改革中，农民的行动空间依次增大，村民自治有效性随之增强。同时政府类型的相对性、行动空间的多变性又导致了自治有效实现的复杂性和困难性。

【关键词】政府类型；行动空间；村民自治；政府干预

一、引言

农村集体产权制度改革是国家在“三农”领域的一项重大部署，也是实施乡村振兴战略的重要支撑。从制度设计的预期来看，产权改革将对保障农民财产权利、发展农村集体经济和改善乡村治理产生深刻的积极影响。学界研究共识也表明，产权与治权的良性互动有利于实现乡村治理有效。目前全国都在蹄疾步稳地推进农村集体资产股份权能改革，但是有些地方的改革促进了村民自治有效实现，而有些地方却没有促进村民自治有效实现。究竟为什么会出现两种截然不同的结果呢？本文认为，产权改革能否促进村民自治的有效实现取决于政府的类型，政府的类型决定村民的行动空间，村民行动空间决定村民自治的有效性。

二、文献综述与研究假设

1.农村集体产权改革与村民自治的相关研究

随着农村集体产权改革的深化，学界对产权改革与村民自治的关联性展开了研究，最主要的观点是产权改革对村民自治具有促进和保障作用，有如下代表性观点：

（1）产权改革影响村民自治的基础条件

产权改革首先建立了村民自主治理集体产权的制度基础。李勇华认为产权改革从根本上厘清了制约村民自治施行的“国家—村民自治体”和“自治组织—村民”两大关系，从而为村民自治制度奠定了基础性条件。产权改革还优化了自治运转的集体经济条件。桂华指出农村集体土地具有公共利益属性，因此集体产权改革成为激活村民自治运转的经济基础。产权改革还是乡村治理创新的重要经济基础。蒋红军和肖滨以广东为样本，指出农村产权改革主要从结构、能力和监督三方面为村民自治创造了有利条件。同时，产权改革也为多元自治主体提供了合作条件。李增元和李洪强指出集体产权制度改革保障了农民的经济权益和发展空间，为村民自治提供了合作基础。

（2）产权改革影响村民自治的实现形式

新一轮土地产权改革推动着农村社会走向多元治理，自治组织将剥离经济职能，回归自我管理职能。从股份制改革的村庄发现股份社、理事会、监事会等组织参与村庄治理，标志着农村治理结构已由“村支两委”共治向“多元分权治理”转变。产权改革也需要村民协商议事组织来保障顺利实施，村民议事会和监事会等组织保障了农民的话语权和监督权，有助于完善“乡政村治”模式。面对村民自治沦为“村干部自治”的形式化难题，产权改革促进公共权力和集体产权的良性竞争，使得农村治权逐步从村干部手中分散到村民手中。产权改革带来多样化的自治形式创新，但其对村民自治最根本的价值在于触及了规则和程序这一对核心问题，由此产生了“规则—程序型自治”这一有效自治形式。

（3）产权改革影响村民自治的运行机制

产权改革建立了细致和严格的集体成员利益保护和民主管理机制，有力地补充和优化了村民自治的四个民主机制。赵家如以北京市的农村股份合作为例，分析了改革中形成的民主管理、民主决策和民主监督等机制。陈荣卓和刘亚楠指出产权改革中构建的社区腐败治理机制，有利于强化农民集体土地所有权和集体经济监督权。邓大才认为农村集体资产股份权能改革设计的利益机制和制度机制共同决定村民自治的有效性。

综合来看，上述研究多数围绕着产权改革对村民自治的积极效应展开，少数研究分析了这种积极效应的决定因素。从实践来看，产权改革对村民自治的影响一是表现为双向性，即产权改革与村民自治互相促进；二是表现为双面性，即产权改革对村民自治的影响可能表现为积极性，也可能表现为消极性。现有研究对这两种差异性的解释不足，且忽视了政府作为产权改革最关键的推动力量所起的作用。本文将以农村集体资产股份权能改革试验区为对象，考察不同类型的地方政府影响村民自治有效性的内在逻辑。

2.假设一：政府类型与农民行动空间

本文描述的政府特指地方政府，而非中央政府，亦非一般意义上的广义政府，具有专门指向性。政府类型指的是地方政府在与农村社会互动过程中所扮演的角色及其运用公共权力对农村社会事务干预程度的外在表现，以干预程度和放权形式作为分类标准，政府类型具体可表现为：集权支配型、赋权引导型、分权互动型。政府的这种干预权力实际来源于科层体制的强制权威，而农村社会的自治权力其合法性主要来自于村规民约和村民认同。因此，在一定程度上政府与农村社会之间存在着一种张力，这种张力主要表现为村庄与村民的行动空间。行动空间一般具有两重性：一是行动的物理空间，二是行动的社会空间。行动的物理空间一般包括诸如行动空间距离、行动空间方位等。行动的社会空间指的是行动者在社会中开展某一行为所拥有的行动机会和行动幅度的大小，其具有边界性、弹性等特征。本文的行动空间指作为行动主体的村庄和村民在自治事务中所具备的参与机会及自治权力使用的大小。

一般而言，如图1所示，政府对农村社会事务干预越强，政府表现出来的行为就越是支配型，此时农民行动空间较小；政府如果在特定时期和某些事务上赋予农民一定的自治权力，那么农民行动空间就相应扩展；如果政府对农村社会事务干预较弱，其表现出的行为就会是分权型，此时农民行动空间相应较大。基于此，笔者提出研究假设H1：以政府干预程度为考察变量的政府类型与农民行动空间呈显著的负相关性，即集权支配型、赋权引导型、分权互动型3类政府影响下的农民行动空间逐渐变大。

图1 政府类型与农民行动空间关系图

3.假设二：政府类型、行动空间与村民自治有效性

政府影响农民行动空间的实质是政府集权、赋权和分权对村庄和农民自主性的影响，实现路径是政策实施的具体形式和力度。这些政策有的是基于公平目标而制定，其主要作用是方向控制和行政指导，本文称之为“原则性政策”。有的政策是基于操作目标而制定，其主要作用是保证程序规范和目标落实，本文称之为“规则性政策”。一般来说，较为宽泛的原则性政策给村民自主表达诉求留下空间，留有余地的规则性政策会给村民较大的创造和选择机会。若是集权支配型政府，则两类政策的运用力度都较强，即政府代替农民选择较多，农民自主机会较少；若是分权互动型政府，则注重使用原则性政策而弱化规则性政策，即政府允许农民在框架性政策下自主协商，农民决策机会就增加；若是赋权引导型政府，则均衡使用两类政策，农民获得一定的自主机会。可见，政府类型对农民行动空间的影响结果表现为村庄和农民的自主性。

将其放在村民自治有效性的视角下具体考察可以预测，政府集权较多，则农民自主性较弱，此时村民自治有效性较低；政府分权和赋权较多，则农民自主性较强，此时村民自治有效性较高。因此，如图2所示，本文提出研究假设H2：农民行动空间与村民自治有效性呈正相关关系；政府类型影响农民行动空间，进而影响有效自治。

图2 政府类型、行动空间与村民自治有效性

4.个案比较的基本情况

本文选取的3个个案来自全国首批农村集体资产股份权能改革试验区，分别是北京大兴区、安徽天长市和湖北京山市。三个地区共同特点是：一是经济发展水平较高。大兴是距离北京最近的郊区，是服务城乡兼具现代生态的重要农业产业基地。天长是省经济十强县、中部地区百强县。京山是省“三农”发展十强县。二是农业发展条件较好。大兴是首都农副食品生产供应基地，天长是省培育新型农业经营主体示范市，京山是全国生态农业示范县和粮食生产先进县。三是农村改革经验较为丰富，三地均完成了多项国家级农村改革任务。本文使用的经验材料来源于笔者2017年和2018年在三地调研时撰写的评估报告。

三、集权支配型政府与农民行动空间：北京大兴

1.原则性政策的落实力度大

大兴区产权改革过程迅速有力，农民满意度较高，这得益于政府对改革难点的积极破解。在密集出台一系列指导性文件的同时，当地政府对原则性政策的落实也给予了全程参与。一是政府人员全程现场指导。镇政府安排督导组下村“一对一”指导工作，要求“改革不完、人员不撤”，部分镇经管站工作人员为村支书兼任。二是各村改革方案事前提交政府审核。大兴区规定各村上报重要经济事项前必须走领导咨商程序并通过审核。三是指导资源型资产折股。对于资源型资产的处置并不是本轮改革的重点方向，但却是改革彻底性的重要体现。当地政府指导各村按照征地补偿款将集体土地以货币价值量化到人，实现了资源型资产的股份化。四是政府规定不设集体股，且提留公益金的比例不得超过30%。五是政府根据各村的复杂情况，决定实行动静结合的股权管理模式。六是政府主导集体经济发展模式。比如以辖区内国企“委贷理财”，以镇政府牵头成立土地联营公司的形式统筹各村经济发展。上述原则性政策的制定和实施主要由区级政府统筹，并且落实有力。此举虽然确保了改革信号不随改革层级的增加而减弱，但在一定程度上也抑制了基层政府和村庄的改革自主性。

2.规则性政策的操作性强

如果规则性政策过于细致而具体，则可能造成政府决策“一竿子到底”地深入村庄，代替村民选择和决策，进而消解村民自治。大兴区制定的四类规则性政策进一步细化了改革的操作步骤，确保了改革“齐步走，不走偏”。一是清产核资规则。区经管站下发具体办法和15张清产核资报表，统一操作步骤和模板。清资的结果要履行“三个程序”：经过村级成员代表大会确认，报镇人民政府审核，报区经管站审核认定。二是成员身份界定规则。区政府明确了12类集体成员身份认定依据，特殊情况交由集体成员讨论确定。三是股权配置规则。政府考虑特殊群体利益，详细设置了人口股、劳龄股、土地股、福利股以及计生股等5种股份的计算办法。四是权能实现规则。大兴区实行按人发放股权证，并赋予农民6项权能。其中详细规定了继承的4种情形，有偿退出的2种办法及实施程序。可以看出，这些规定从改革类型、实施条件到操作程序，都做出了详细安排。这对于基层干部执行改革政策带来了极大便利，但对于农民群众的理解能力和参与方式则考虑较少。

3.农民的行动机会有限

农民是产权改革的直接受益者，也应当作为改革的直接参与者和推动者。考虑到组织成本和改革秩序，大兴区采取了代表制的间接方式赋予农民自治权利。一是热心人士建议权。由老干部、老党员、老会计等组成顾问组，帮助开展清产核资。二是集体成员监督权。对于清资结果，村集体经济组织逐项进行三榜公示。对于成员身份界定中的特殊人员由股东大会讨论决定。三是集体组织监管权。个人股东贷款需经本村集体经济组织同意，对出现风险的股权由村集体实施股权收益权转让。四是村民代表协商权。村中重大事项在村党支部、包村干部、以及相关职能部门商讨通过后，再进入村民代表协商决策阶段。五是股东代表表决权。表决程序事先由党员代表会议制定施行方案，再由股东代表大会表决。不难发现，通过个人代表和组织先行的方式来实现农民的5种自治权利，这种特点的参与机制，更注重吸纳权威人士和意见领袖，更注重发挥基层组织“先议先做”的引领作用，确保了改革的平稳性，有利于提高农民参与效率和集体决策效果，但也一定程度上减少了农民自我代言和直接参与的机会。

四、赋权引导型政府与农民行动空间：安徽天长

1.原则性政策的有限指导

相对北京较发达的集体经济和农民的复杂利益，天长的集体资产总量小、收益少，农民对集体资产的利益诉求相对较弱。因此，天长市通过主动赋权来吸引农民参与改革。一是身份赋权。政府就成员资格的取得、保留和丧失以及需要提交村民大会讨论的情形，提出了“应确尽确”的指导意见。二是股份赋权。政府提倡一人一股，实行静态管理，不设集体股。三是组织赋权。政府指导有经营性净资产的村庄，成立股份经济合作社；指导没有经营性净资产的村庄，成立经济合作社。完成改革的村由市政府统一颁发组织证明书，赋予其市场主体地位。四是加强村庄经济发展权。参照“一事一议”经验，由各部门列出支持集体经济发展项目，由政府设立奖补资金面向各村自主申报。五是权能拓展。政府以发放股权证为标志，以配套相关股权制度为保障，赋予农民6项股份权能。这里顶层设计的特点是适度引导，体现了较强的框架性和方向性，重点是落实中央文件中的改革原则，为村庄改革提供法律支撑和行政保障。

2.规则性政策的操作性较强

为保障赋权效果，天长市配套了一系列具体操作细则。一是清产核资规则。市政府确定基准日和8个工作程序，有效规范了各村工作进展。二是身份确认规则。镇政府将成员身份界定工作分为：可直接确认、不能确认、按相关政策确认、无政策依据需经民主议决确认4种情形，各村据此列出5—14种适用办法。三是集体经济组织管理规则。实行村委会与合作社账务分设，监事会成员与村干部成员无交叉，避免利益覆盖，形成“一班人马，两套账目，三块牌子”的政经分离模式。政府规定小额开支（低于1000元）可由理事长审批，除此之外均需理事会讨论并报监事会审核通过。村里规定审批需要五个监事私人章和监事会章缺一不可。四是权能实现规则。重点探索了抵押担保权，规定由政府拿出风险担保金与银行合作，以集体股权和承包经营权捆绑抵押的方式赋予农民抵押担保权，通过自治组织信用测评的农民，最高可获得股权价值8倍的贷款，最长贷款期限为5年。可以看到，天长市的规则性政策实质是一种向村庄和农民赋权的策略，即政府引导农民在给定的事项范围内充分行使自治权利。一方面政府赋予农民稳定的参与权力，激活农民的改革积极性；另一方面，获得农民认可的制度规则又增加了政府改革的合法性。这种划定自治事项范围的赋权行为，也是政府意志和村庄意愿均衡的结果。

3.农民行动机会适中

天长采取赋权引导策略，让农民有序参与改革全过程。其一，按程序参与。政府规定五个环节需要召开村民代表大会或户主会议，一是表决通过改革动议会，二是清产核资结果表决会，三是股权配置方案和成员身份确认办法通过会，四是成员代表、理事会、监事会成员候选人推荐会，五是合作社成立大会。其二，以户为单位扩大参与范围。由于村民会议无法召集，因此采取分村民小组召开户主会议，再由村汇总结果，保证改革过程合法性和村民普遍参与。其三，以组织化的形式参与。在清产核资等环节，邀请老党员、老村干和威望较高的群众代表直接参与两轮清核，对于数据不准确或有争议的资产，村集体组织干部和村民实地测量拍照取证。结果逐级公示并由村民代表审核确认。其四，在细节创新中参与。在成员身份界定时，村里自主探索出归入地开具证明的方式对难点人群进行确认，保证集体经济组织成员不重不漏。其五，依成员身份参与。每年理事会、监事会需向集体成员做述职报告，如没有分红则报告收支与计划。其六，在与集体互动中参与。农户申请贷款需要集体经济组织做出信用评级并担保，即以集体信用兜底个人信用。显而易见，天长的改革体现了更多的农民参与机会。只是这种机会更多来自于政府赋权引导，而非农民自主争取，农民发挥首创精神的可能性减小了。

五、分权互动型政府与农民行动空间：湖北京山

1.原则性政策的指导性强

京山市的制度设计强化了农民参与的改革原则，拓宽了村庄与农民的参与空间。一是主动提供全过程参与平台。政府放权于村，但规定了将村级工作专班吸收熟悉村情、公道正派、威信较高的村民代表参加作为一项硬性要求。二是引导形成不同方式的清资折股办法。比如对经营性资产一次性量化到人；对经营性土地资源按面积量化到人；对无经营性资产和土地资源的村，配置出每个组织成员的分配系数作为将来股权量化的依据。三是提供原则性的成员界定标准。政府提出3个关系原则，即农民与集体经济组织是否有财产关系、是否有贡献关系、是否有权利义务关系，作为各村制定具体界定标准的参照系。四是分类组建集体经济组织。京山县提出资产主导型、资源主导型、双资兼具型、双资匮乏型等4类村庄发展路径。五是赋予4权，重点探索继承权。从现实需求出发，规定了股份继承的3种方式、4步程序和2类特殊情况。可见，京山的制度设计融合了改革要求与村庄特点，通过分类引导让不同村庄在各自轨道上探索适用办法。其原则性政策的重要原则就是农民参与，对标这一要求的政策设计体现了政府与村庄的分权互动，其指导意义在于划定了政府和农民在改革中的参与程度和参与方式。

2.规则性政策的灵活性强

为调动农民的改革积极性，京山县主动将具体改革事项的选择权和决策权交给农民。一是在清人和清资环节，各村按九步程序，民主决定时间节点和制定具体的实施细则，体现“一村一策”甚至“一组一策”。二是集体股设置交由村民具体讨论。政府规定集体股上限为30%，各村民主议定集体股的具体占比。如城畈村集体股所占比例为5%，五泉庙村集体股占比为26.36%，这种差异化的设置比例即体现村庄决策。三是个人股设置由村民协商讨论。由村民自主提议，村庄考虑到集体成员的义务履行和实际贡献的差异，采取了贡献配股法，形成按劳动年限配股、赡养承诺换股权、历史贡献补资金等各类灵活配股办法。再如家庭成员增减或分户时，由各户自行协商调整分割，实行“一户一策”，也体现了“权依民配、权为民配”。相比大兴和天长，京山的改革细则更多考虑了村庄差异和农民需求，因此体现了较强的执行灵活性与农民自主性。从规则性政策的形成过程看，村民协商讨论实际是让不同群体的利益诉求得以集中表达，再以组织化和程序化的方式吸收提炼成不同改革模式。虽然这一决策过程的时间成本较高，但决策效果体现了“尊重历史，照顾现实”的改革原则，协调了各方利益矛盾，让改革得以蹄疾步稳，并且获得了农民群众的认可和支持。

3.农民行动机会较大

农民行动机会较大是京山改革的突出特点，其重大效益是农民通过直接参与改革而成为改革的最大受益者。改革各环节的实施细则由民主协商制定，保障了农民民主参与改革的各项权利。一是成员身份界定的疑难问题。遇到诸如外嫁、入赘等无法决定的问题，交给户代表票决，然后张榜公示，无异议后其成员签字确认。二是多元配股方案体现了农民智慧。各村依据历史事实，定节点、分时段衡量村民个体贡献，采用节点配股法，可以按历史改革节点配股，也可按搬迁时间节点配股。各村根据村情选择村组两级配股模式。三是保障农民选择权。涉及成员权利的重大事项都由村民民主讨论决定。四是保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。从改革方案的制定到具体实施，以及后续的管理制度，均赋予了村民作为集体成员的监督管理权利。京山的案例说明了政府与村庄分权互动让改革避免了“一刀切”和“齐步走”，收获了政府改革、农民受益和有效自治的三重效益。其关键在于政府既把握改革原则，又放权于村民自治，兼顾了原则性和灵活性。改革中，政府向村庄适度分权并充分运用利益机制，有效激发了村庄的民主机制和村民的参与热情，体现了产权改革和村民自治的有机衔接和良性互动。

比较个案细节并进一步归纳可发现，三个地区的政策制定形式可分为：密集型和有限型；政策执行力度可分为同质型和灵活型。二者组合共同决定了政策表现的强弱态势，即以框架性政策制定的密集强度代表原则性政策的供给程度，可分为强原则和弱原则；以操作性政策执行的同质强度代表规则性政策的供给程度，可分为强规则和弱规则。由此可以划分出三种政策表现（现实中排除了“弱原则+弱规则”的政策失败情形），这本质上代表了三种不同的政府类型。不同类型的政府对农民行动空间的影响不同，也形塑了不同效果的村民自治（见表1）。

表1 三地农村集体产权改革中行动空间与村民自治有效性的比较

六、结论与扩展性讨论

1.政府类型决定于政府干预程度

通过对三个改革试验区的考察，结合全国其他26个改革试验区的做法，本文尝试建立一个以干预深度为纵轴、以干预广度为横轴的二维象限模型，解释和预测29个改革试验区在此图中的位置。所谓干预广度是指原则性政策的指导范围。所谓干预深度是指规则性政策的执行程度。根据二者的不同组合可以形成四类典型政府类型（见图3）：一是若改革干预程度深且广，则形成典型的集权支配型政府；二是若干预广但不深，则意味着政府向村民自治放权，政府与村庄存在协商共治，进而形成分权互动型政府；三是干预深但不广，表明政府对村民自治赋权较多，自治行为主要在政府引导下产生，则形成了赋权引导型政府；四是如果干预既不深也不广，则改革难以有效推进，此时形成无为放任型政府。

图3 政府干预与政府类型

2.不同政府类型塑造农民的行动空间

政府干预通过原则性政策和规则性政策的叠加组合来实现，干预程度塑造了不同政府类型，从而塑造农民行动空间（见图4）。一是集权支配型政府。政府习惯于按照自身偏好或代替农民意愿进行决策，依靠制定较为密集的原则性政策以便于加强行政指导，制定较为具体的规则性政策以便于加强程序落实，导致出现政府与村民意志角力，或村民被动参与，此时农民行动机会较少，行动空间被挤压，村民自治有效性较差。二是赋权引导型政府。政府通常会在农民意愿和政府任务之间找到平衡点，适当减弱原则性政策而加强规则性政策，即向村委会赋予部分决策权以增加农民行动机会，但严格控制行动程序以保证秩序，此时农民行动空间取决于政府赋权与村民利益契合度，契合程度越高则自治越有效。三是分权互动型政府。政府通过较强的原则性政策以确保基本行政目标，以较弱的规则性政策将选择权交给村民，让村民以协商方式达成集体意志，此时农民行动空间较大。

表2 政府干预程度与农民行动空间

3.越是趋向于分权型政府，农民行动空间越大，有效自治的可能性就越强

政府分权程度、农民行动空间与村民自治有效性之间存在密切关联。政府分权程度较高，越容易形成农民行动空间，自治有效性越好。改革中政府往往面临着集权与分权的矛盾，若过度集权，可能导致农民形成依赖思维，不利于其他工作的开展。若过度分权，则可能出现政府意志与农民意愿出现偏差时难以实现行政目标。因此，如何创造有利于自治的农民行动空间是分权的关键。行动空间由农民意愿、参与机会和参与能力共同决定，在意愿和能力大体一致时，给予农民更多参与机会就显得尤为关键。农民参与机会增加有利于扩展行动空间，进而形成有效自治。改革中“有法依法、无法依规、无规依民”的决策逻辑也证明了保持合适的农民行动空间是有利策略。即在制定政策时，避免陷入政策越多而自主选择越少、制度越细而自治活力越差的悖论局面。

4.行动空间的多变性决定有效自治的复杂性

行动空间的多变性有三层含义：第一，行动空间具有可塑性。即自治组织在与政府互动中产生。第二，行动空间具有动态性。即政府的放权方式会扩展或挤压农民行动空间。第三，行动空间具有层次性。农民行动与不同层级政府之间的边界会有所不同。村两委偏向实用主义，他们对行之有效的村民协商做出妥协，使得其与农民行动边界变得模糊。县级政府的利益诉求主要是目标控制，所以其容易让渡部分行动空间。相比之下，乡镇政府偏向保守，不会主动拓展农民行动空间，但会将决策权和监督权适度下放以减轻自身责任压力。

5.应注意政府类型影响有效自治的相对性

政府类型的形成不仅是治理能力现代化的结果，还深受着区域底色的影响。北方集体意识较强，农民相对容易接受集体支配。南方个体意识鲜明，农民相对追求自主决策。文中提出的三类政府类型带有一定的区域行政特色和民情底色，属于双重因素影响下的“理想类型”。在现实政治实践中，不同类型政府对村民自治的控制权分配常常不是明朗无疑，而是交错重叠。在某一时期对某项特定工作，可能某一政府类型占主导地位，更多地表现出集权或分权的特点。但就涉及农民切身利益的重大农村改革而言，政府向村民自治放权、分权和赋权就显得尤为必要。中国农村改革最重要的经验，就是调动广大农民群众的积极性。积极性来自于自主性，自主性又来自于政府放活农民行动空间。政府应选择适度放权，将农民群众的自主参与性调动和激发出来，实现农村改革有利与村民自治有效的互动共进。