【摘要】政治势能是学者新近提出的一个具有鲜明中国风格的学术概念，有助于我们理解公共政策执行失灵或良性落地的原因和机制。基于新中国成立以来70多年扶贫政策的案例分析，研究发现权力和功能位阶产生了公共政策的政治势能，这是扶贫政策执行状况变化的主要动因。从客观现实需要出发，并且经最高层级权力位阶的确认和推动，精准扶贫、脱贫攻坚作为近年来中国的一项重大公共政策，无疑带有极强的政治性。相比常规性公共政策，政治性公共政策具有更强的政治势能，需要执行者付出较大的精力和较多的资源，只有辅之以严格的负向激励，才能在有限时间内实现政策变现。精准扶贫、脱贫攻坚仅用短短数年能够取得决定性胜利的关键，便在于此。

【关键词】政治势能；脱贫攻坚；政治性公共政策；负向激励；政策变现

一、提出问题

从政策科学角度来看,精准扶贫､脱贫攻坚是近年来中国的一项重大公共政策｡不同于其他类型的公共政策,也不同于以往的贫困治理,在脱贫攻坚过程中较少出现公共政策选择性执行或执行失灵等常见问题,即便早期出现过执行偏差的现象,但很快就能得到纠正｡尽管任何社会都存在相对贫困,而绝对贫困作为困扰中国多年的难题,在短短数年内就得到很好解决｡其原因是什么?福山认为在于中国的政治体制,他指出中国的政治体制能够迅速做出重大的､复杂的决策,并有效地实施决策｡“中国模式的优势有很多,最重要的大概就是决策的速度和质量了｡”在这里,福山更加强调公共政策过程中的决策,而对于公共政策的执行关注较少｡在国内,除了政治制度和政治体制的根本性因素外,学界和政界普遍认为“高位推动”公共政策是有效执行的关键,强调运用中国特色的“高位推动”和“党的全面领导”来突破官僚制的程序僵化和形式主义的顽疾,以化解公共政策层级性冲突和多属性矛盾,并维持政治稳定,即公共政策在中央和地方之间､部门与部门之间的有效贯彻和落实问题｡在中国公共政策执行中,由于中国共产党在国家中的特殊地位,形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制,呈现出“高位推动”的特点｡但“高位推动”这个政策分析的“关键词”在一定程度上带有意识形态话语的次生性特征,不仅没有上升到学理性概念,而且也忽略了公共政策执行的“地方自主性”问题｡有学者研究了公共政策有效执行的政治影响因素,主要包括三个方面:一是公共政策本身与执行主体的合法性,基于这种合法性的权威——服从关系能够使政策比较容易和有效地实施,而且实施政策所需的人力和物力耗费也会减少;二是权威性和权力性,公共政策有效执行需要权威,也需要权力,离开权威和权力,公共政策的执行就会成为一句空话;三是有效的监控,“加强对公共政策执行者的监督和控制十分重要”｡这些因素在一定程度上能够解释公共政策的有效执行｡不过,如果用“政治权威”对此进行概括的话,有点循环论证的味道,没能揭示公共政策有效执行的权威机制｡另一方面,政治权威强调的是自上而下､较长时段的政治影响力｡然而,由于公共政策往往是在短时段内被执行的,政治权威很难对具体情势作出策略性快速调整,因为权威是稳定的｡

因此,无论是明显带有意识形态色彩的政治制度和政治体制,还是“高位推动”和“政治权威”概念,都存在某些缺陷,难以准确､全面地表达中国公共政策执行的特征｡另一方面,一直以来,在公共政策研究领域,西方理论占据主导地位,中国却少有能与西方对话的具有中国风格的公共政策理论,多数人是亦步亦趋,用西方理论来解释中国现象,难免有所疏漏｡在一定意义上,“政治势能”的提出弥补了上述缺陷,不仅是对西方主导的公共政策理论的尝试性回应,同时亦能解释中国公共政策执行中的一些现象,是分析脱贫攻坚中地方政府行为的有效分析工具｡

二、政治势能的概念阐释

其实用自然科学的知识来解释人类社会本是社会科学的重要传统｡势能原本是物理学的一个基本概念｡它是储存于一个系统内的能量,不是单独物体所具有,而是相互作用的物体所共有,尤其存在于不同位阶的物体之间｡由于势能是状态量,又称作是位能,即基于不同位阶所产生的能量｡势能可以转化为动能,与质量和高度有关,质量越大,高度越高,势能就越大｡

如果把物理学的概念转换借用为政治学和政策科学的概念,那么,质量就相当于权力或功能属性,高度相当于等级或层级差异,二者共同构成了势能位阶,而动能可以看做是权力行为或公共政策行为｡因此,“政治势能”是指,公共政策发文的不同位阶所展出不同强弱的政治信号,以促使执行部门行动起来,落实公共政策｡党政部门位阶越高,其公共政策发文所体现的政治势能就越强,位阶越低,政治势能越弱｡这里又可以分为两种情况｡

其一,是由权力等级决定的位阶,也可以称之为层级性政治势能｡这实际上是指政治/行政的权力层级,毕竟政治/行政权力最本质的特征是等级制｡在这里仍需要指出政治权力与行政权力的关系问题,威尔逊提出了政治与行政二分,公共政策的制定要考虑政治因素,而政策执行过程则在于行政性技术环节｡这一点为公共行政和公共管理领域所普遍认可｡直到德怀特·沃尔多提出“行政性政治”,行政过程中的政治性问题开始受到重视｡然而在政治学和社会学领域二者并未分开,如迈克尔·曼的社会权力来源理论并没有区分政治权力和行政权力｡就中国的实践而言,情况比较复杂,不同于西方世界,行政与政治既不是边界清晰的二分,又不是边界不清的不分,确切地说政治权力是集行政权力､意识形态权力､军事权力和经济权力于一身,同时既渗透又超脱于四种权力来源的统治权力｡政治权力是一种关系到统治地位的最高权力形态,其存在明确而又隐晦,难以捉摸而又无处不在｡政治权力具有覆盖全国范围的政治势能,尤其是来自中央的政治权力具有最强的政治势能｡就政治与行政的关系而言,政治权力不仅高于行政权力,还存在于决策､执行等公共政策的全过程,即公共政策的“政治性”或沃尔多所谓的“行政性政治”｡其表现形式既在于“党的领导在场”,又体现在决策推动者的领导者级别(即许多文件中经常提到的“领导重视”)和政策执行文件中常见的“贯彻落实”国家领导人的讲话､批示以及党的重要会议精神,在动员､宣传中也强调政策的落实关系到“党的执政地位”“党的奋斗目标”“党和国家的形象”等话语｡通常我们会把公共政策有效落实与政治合法性联系起来｡一旦公共政策的政治性被强调,就很容易消解选择性执行､执行偏差以及变通执行等政策失灵问题｡而政治权力和行政权力的等级性确定了党政部门位阶的层级,也造就了政治势能的强弱｡

其二,由政策功能属性产生的位阶,也可以称作是功能性政治势能｡在中国的政治体制中,同一层级的党政部门,由于职能不同,其实际权力大小不一｡有的部门权力大,有的部门权力小;有的部门此时权力小,彼时权力却会很大｡传统的权力部门如财政､人事､发改等部门发出的政策文件,其执行力度和落实效果比其他部门要好得多｡在特殊时期,一些原本是弱势部门因特殊需要,也会成为强势部门｡如当环境保护成为公共政策的主要议题时,环保部门的作用就会凸显出来,成为政治势能位阶较高的部门｡在全国工作都围绕脱贫攻坚的时期,扶贫办就成为话语权最大的部门之一｡因此,公共政策的功能属性同样能够展示出一定的政治势能｡当然,有些公共政策涉及面广,并非一个职能部门所能完成,需要多部门联合或配合执行｡因此,同级别多部门联合发文的政治势能要比单一部门的政策发文要强得多｡

需要注意的是,层级性政治势能强于功能性政治势能,功能性政治势能从属于层级性政治势能｡意思是公共政策能够成为主要议题,需要处于更高权力位阶的党政部门的确认｡公共政策只有经过上级确认或政治性确认(前提是公共政策是基于现实的客观需要),才能具有更高的政治势能｡政治势能给执行主体戴上了“紧箍咒”,可以突破官僚体制原有的惰性和部门割裂,以高效的执行力,尽快实现政策变现｡这种来自上级或政治性的“紧箍咒”,主要体现在公共政策执行过程的考核机制上,不是正向激励机制,而是负向激励机制｡当然,不可否认有些公共政策更多地需要奖励措施来实现政策变现,而另外一些政治性公共政策,需要在有限的时间内实现政策变现,对于地方官员来说,不仅无利可图,而且需要付出大量的资源和精力投入才行,而这些投入在短期内往往要超过忠实执行所能获得的收益,因此正向激励机制往往很难发挥作用｡此时,负向惩罚的作用要远大于正向激励,换而言之,即公共政策执行得好未必会有好的奖励,若执行不好,必然会受到惩罚｡

三、政治势能、政策执行与案例剖析

我们将从实证角度,通过对新中国成立以来的扶贫中的重要政策文件以及地方执行行为的剖析,展现中国场景下政治势能与政策执行之间的内在关联｡

(一)改革开放前扶贫政策的政治势能与政策执行

中华人民共和国成立初期,中国刚刚摆脱半殖民地半封建社会与数十年的战乱,社会经济形势十分严峻,“一穷二白”,经济落后与普遍贫困是我国最基本的国情｡这种背景下,我国实行的是平均分配加社会救济为特征的战略,各项政策措施是要解决整个社会的宏观经济发展,并不专门针对贫困问题,也没有形成关于贫困问题的系统性､理论性认识｡不过,从公共政策角度来看,这种逐渐趋向高度计划经济体制而实施的反贫困战略,把发展宏观经济与解决普遍贫困结合起来的做法,是符合当时国情的｡首先我们不能以现在的贫困标准来评判､苛责过去的政策;其次值得说明的是,当时的政策得到了很好执行,取得了较好的效果,最起码保障了普遍贫困状态下多数人临界生存需要｡

当时认为,合作化､集体经济与计划经济无疑都是社会主义的具体体现,是通往共产主义和共同富裕的必经之路｡与此相关的最权威､最重要的文件是《农业六十条》(即《农村人民公社条例》),根据中国的决策体制,需要在中央工作会议上通过,并以中央的名义进行发文｡各地方闻风而动,省一级迅速召开省级各系统､各部门及所属单位的三级干部会议,学习新条例;之后省内各地市分别召开三级干部会议集中学习,同时派人分赴所属各县传达新条例;省内各县也召开县､公社两级或个别县加上生产大队的三级干部会议进行传达和学习;在县的党员干部会议后,以公社为单位的召开公社和生产大队两级或公社､大队､生产队三级党员干部会议;最后进入普通群众传达讨论阶段｡全国一盘棋,山西也不例外,还出现了大寨､西沟､贾家庄等诸多合作化与集体化的典型｡

有学者指出,毛泽东时代中央政策快速有效执行的主要原因在于“斗争式运动的社会动员机制”,在全国范围内形成“最强大的精神压力”和“威慑”性力量,迫使地方执行者紧跟运动节拍,投身于党组织指定的目标｡这种说法固然不错,指明了政策执行的社会动员机制,却忽略了政策本身的政治性,以及由此产生的强大政治势能｡只有把公共政策政治化,并且经过最高位阶党政部门或国家领导人的确认和推动,“斗争式运动”的社会动员机制才能起作用｡而“斗争”本身其实包含了惩罚机制,惩罚的对象不仅是“斗争对象”,还包括“斗争者”或政策执行者,如果出现政策执行不主动或执行偏差,就可能会被戴上“封资修分子”“阶级立场不稳”“右派分子”等帽子,从而遭受“批斗”的惩罚｡在严厉的惩罚措施之下,没有人敢在执行中打折扣,甚至还会层层加码｡

另一方面,计划经济､优先发展重工业､城乡二元结构以及城乡之间的剪刀差,使农村的普遍贫困得以延续｡在20世纪70年代末期,贫困成为当时最为突出和亟待解决的社会问题之一,全国贫困人口数量仍占人口总数的近半数,接近2.5亿人｡这也是改革开放最先从农村开始的根本原因之一｡

(二)经济快速发展时期扶贫政策的政治势能与政策执行

1978年以后,通过农村土地制度改革､市场制度和就业制度改革,农村经济得到快速发展,直接的结果是达不到温饱的贫困人口大幅减少,普遍贫困问题得到了极大的缓解｡但是,由于自然､历史等多种因素,出现了区域以及群体之间收入差异导致贫困的现象,如东西部经济差距拉大,内陆地区､边远山区的发展状况远远落后于沿海地区和平原山区,归结起来叫做“老､少､边､穷”地区的贫困问题尤为严重｡为提高减贫成效､解决社会经济发展不平衡问题,国家实施了开发式扶贫战略｡

相比改革开放前对贫困人口给予生活援助的“输血式”救济扶贫,开发式扶贫是政府主导下的“造血式”扶贫,即为贫困群体或贫困区域提供所缺的资本､技术等生产要素,结合当地的资源条件,依靠贫困者自身努力,通过发展当地的经济来提高生活水平和摆脱贫困｡经过30多年的不懈努力,扶贫开发取得了卓越成就,根据国家统计局官方监测数据统计,贫困人口到2010年底减少到2688万人,贫困发生率下降到2010年的2.8%｡全国592个国家扶贫开发工作重点县人均地区年生产总值增加到11170元;人均地方财政一般预算为559元;农民人均纯收入为3273元｡中国的扶贫开发在世界范围内也广受高度评价,联合国《千年发展目标报告(2015年)》显示,全球极贫人口从1990年的19亿降至2015年的8.36亿,其中中国的贡献率达到70%,累计使7亿多贫困人口成功脱贫,1978—2020年全球贫困人口数量减少的93.3%是来自中国｡

从政策实施角度看,开发式扶贫可以称为常规性公共政策,其特点是政治性不强,实施时间久,长达30多年｡相比之前农业集体化与之后的“精准扶贫”,开发式扶贫主要是由行政部门(即国务院扶贫开发领导小组和各级扶贫开发办公室)主导实施,“党的领导在场”所展示的政治势能并不十分明显｡开发式扶贫的政治势能主要来自行政层级和政策功能而产生的位阶,因为公共政策的政治性较弱｡1984年9月28日发布的《中共中央､国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》(以下简称《通知》)指出,解决好(老､少､边､穷)贫困地区的问题,有重要的经济意义和政治意义｡尽管是最高位阶的党政机关发文,但是扶贫政策本身的政治性一笔带过,亦未指明其“重要的政治意义”是什么,并且相比“决议”“决定”等中央文件,“通知”的效力等级要小一些,文本显示级别为“XR12”｡1994年4月15日国务院出台的《国家八七扶贫攻坚计划》指出,“社会主义要消灭贫穷”,“从现在起到本世纪末的7年时间里,基本解决8000万人口的温饱问题”,其重大意义在于能够“加快贫困地区经济和社会发展,逐步缩小东西部地区差距,加强民族团结,促进社会稳定,实现共同富裕,为改革和发展创造更为有利的条件”｡第一个《中国农村扶贫开发纲要》(2001—2010)的发布机关是国务院,第二个《中国农村扶贫开发纲要》(2011—2020)是中共中央和国务院联合发布｡随着2020年全面建成小康社会奋斗目标的临近,扶贫开发政策的任务渐重,政治性渐强,前一个《纲要》指出“缓解和消除贫困,最终实现全国人民的共同富裕,是社会主义本质要求,是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任”;后者着重指出,“深入推进扶贫开发意义重大”,它“事关巩固党的执政基础,事关国家长治久安,事关社会主义现代化大局”｡很明显,第二个《纲要》已经把贫困问题与中国共产党执政的合法性联系在一起了,扶贫政策的政治性大大增强了｡

另一方面,这些重要文件指明了扶贫开发的政策目标,但考核机制相对较弱,考核内容并不明确,如为保证扶贫政策得到落实,《通知》的用词是,“中央切望各有关部委､地方各级党委,特别是贫困地区的县委,要关心人民疾苦,提高为人民服务的自觉性,千方百计把这件事办好”｡“切望”一词所表达的意思就不是必须,不是硬性要求｡两个《纲要》虽然提到了绩效考评,强调要加强扶贫资金和项目管理与审计,但只有一些原则性的指导意见,并没有强制的约束力,为地方的选择性执行和政策变通留下了许多可操作的空间｡中央政府确立的扶贫目标与各级政府的行为偏好可能并不一致,甚至产生冲突和抵触,再加上扶贫资金的分配与管理并没有建立严格透明的监管制度,很容易导致资源被截留､挪用,使用效率低下｡以区域为导向的扶贫政策,会导致非贫困地区的贫困人口漏出,致使部分贫困人口无法从政府扶贫资源中获益｡更为严重的问题是,许多地区以争当“贫困县”尤其是国家贫困县为荣,以便能够获得更多的扶贫资源,而这些扶贫资源应当却未必流向贫困人群｡结果是既无法弄清中国贫困问题的真实情况,又不利于实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标｡为解决上述问题,2012年国务院扶贫开发领导小组印发了《扶贫开发工作考核办法(试行)》,但这个考核办法刚开始施行,中国的扶贫开发工作便开始了重大转型,进入精准扶贫阶段｡

(三)精准扶贫中的政治势能与政策执行

2013年,习近平总书记在赴湖南考察时作出了“扶贫要实事求是,因地制宜｡要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”的重要指示,创新性地提出了精准扶贫这一概念｡2015年习近平总书记在不同场合系统阐述了精准扶贫思想,提出了“四个切实”“六个精准”“五个一批”“四个问题”等重要思想,对精准扶贫的核心内容､实现路径､根本要求､保障体系､落实行动进行了全面阐述,奠定了精准扶贫､精准脱贫基本方略和中央脱贫决策部署的思想基础,赋予我国扶贫思想以新时代内涵与特征,为扶贫攻坚的最后胜利和全面建成小康社会指明了方向｡

为进一步贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述､细化落实中央决策部署,各级党政机关密集出台了许多政策文件｡据统计,中央､国务院出台扶贫文件5个,中共中央办公厅､国务院办公厅出台扶贫文件20个,中央和国家机关各部门出台政策文件或实施方案256个,地方党政部门出台的相关实施方案和实施细则更是不计其数｡这些政策部署和实施细则方案构成了新时期脱贫攻坚战的顶层设计体系和地方执行体系,涵盖了脱贫攻坚责任､政策､投入､监督､考核等方方面面｡

其中最为重要的政策文件是《中共中央､国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)｡在我国的政策体系中,“决定”的效力等级很高,要求各级党政机关不折不扣地执行和完成,只有极为重大的公共政策才能成为“决定”｡该文件把精准扶贫的政治站位提得非常之高,“事关全面建成小康社会,事关人民福祉,事关巩固党的执政基础,事关国家长治久安,事关我国国际形象”,要“坚决打赢这场攻坚战”｡在有限的时间内完成脱贫攻坚任务,使精准扶贫的功能性政治势能凸显出来｡更为关键的是,精准扶贫不仅政治站位高,而且政策发文的权力位阶也最高,它是党和国家最高领导人提出和推动､由最高党政机关联合发文的决策部署,从而展示出高层级性政治势能｡功能性政治势能和层级性政治势能结合在一起,形成了精准扶贫公共政策的最强政治势能｡跟以往的扶贫政策相比,《决定》提出了具有全党全社会高度动员性质的责任体系和监督考核体系｡具体来说,脱贫攻坚的责任体系体现在“中央统筹､省负总责､市县抓落实”的扶贫开发管理体制､“五级书记一起抓扶贫”的主体责任体制以及各参与主体合理攻坚的帮扶责任体制｡为了确保责任制落实,“要层层签订责任书”,各级党政负责人要向上级签订脱贫攻坚责任书,立下军令状,每年定期报告脱贫攻坚工作进展情况｡“五级书记一起抓扶贫”的领导责任体制体现了公共政策“党的领导在场”的政治势能,通过党的领导来产生凝聚力,协调各方､整合跨部门利益,营造了一种有利于脱贫攻坚战顺利实施的趋势和大势｡

在有限的期限内打赢脱贫攻坚战,必须依赖严格的监督考核制度｡《决定》提出要“严格扶贫考核监督问责”,这是以往扶贫工作中所未有的｡考核监督机制的重点是负向激励,如“责任追究”“问责”“约谈”“提高减贫指标的权重”等｡据公开报道,2018年国务院扶贫办约谈8个县(市)负责人,“提出严肃批评,责令认真整改”;2017年山西省平路县约谈提醒124名脱贫攻坚责任人,“使全县第一书记和驻村干部感受到了不小的压力”｡常态化“约谈”是精准扶贫中运用最多的负向激励措施,这种警告式的监督方法,虽不是实质性的处罚,却能收到比直接处罚更好的效果｡由于政治性公共政策展示的强大政治势能,约谈时“红红脸､出出汗”,尽管比不上“斗争式运动”所产生的高强度政治和心理压力,却同样能促使执行者端正态度､纠正错误,忠实地执行中央的决策部署｡当然,还有更严厉的处罚措施,据2017年5月以来,仅山西就曝光了40余起扶贫领域的违纪违规典型案例｡这些典型案例看似数量不多,在政治势能营造的大氛围下,却起到了相当有力的震慑作用｡

现在距离打赢脱贫攻坚战还剩不足1年的时间,各地的实施效果如何呢?率先宣布完成脱贫攻坚任务的是东部较为发达的江苏省,据扬子晚报网2020年1月7日报道:“我省脱贫攻坚工作取得了决定性成效,脱贫致富奔小康工程实施4年来,已实现脱贫254万人,脱贫率达到99.9%以上,821个省定经济薄弱村集体经济年收入全部达到18万元标准,‘6+2’重点片区和革命老区面貌发生显著变化,12个省级重点帮扶县有望全部摘帽｡目前还剩6户､17人未脱贫｡”中部地区的山西省,在2019年扶贫工作总结中称,“攻坚深度贫困取得决定性成果”,“剩余17个深度贫困县全部进入脱贫摘帽程序､918个贫困村全部退出､贫困人口减少到2.16万”｡从全国情况来看,我国脱贫攻坚取得决定性成就,贫困人口从2012年底的9899万人减到2019年的551万人,贫困发生率由10.2%降低到0.6%｡到2020年2月底,全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽,179个正在进行退出检查,未摘帽县还有52个,区域性整体贫困得到解决｡尽管存在新冠肺炎疫情的不利影响,我们还是“有条件有能力如期完成脱贫攻坚目标任务”｡

四、结论

在上述新中国成立以来70多年的扶贫政策案例中,我们可以发现相关重要政策文件涉及中共中央､国务院､国务院扶贫办等党政部门｡政策发文主体的位阶产生了不同的政治势能,是促使扶贫政策执行状况变化的主要动因,同时也印证了中国公共政策及其执行中存在的政治势能和其所蕴含的能量｡

正是由于政治势能的存在,决策部门可以将其作为政策工具来推动政策执行,并解决跨层级､跨区域､跨部门的碎片化问题与合作困境,进而实现多种资源的整合与执行主体的协调｡正如贺东航､孔繁斌所指出的,政治势能要经过“趋势”“权势”“声势”“概化信念”“借势做事”等五个层次的过程来产生作用｡而地方政府在政策执行过程中会根据政治势能强弱来进行策略性调整,因而出现了选择性执行､执行偏差､根据自己利益变通执行等政策失灵问题,也可能会出现因地制宜地执行或忠实执行等政策的良性落地｡

然而,仅从党政部门的层级位阶来判断政治势能强弱是不够的,如1984年发布的《中共中央､国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,尽管发文单位是最高党政部门,其展现的政治势能却并不强｡进一步深入分析就可以发现,由权力和功能位阶所产生的政治势能,既存在于层级性的党政部门,还存在于公共政策自身的功能之中｡层级性政治势能取决于公共政策的政治性,功能性政治势能则取决于公共政策的客观现实需要和权力位阶的确认｡如果公共政策分为常规性公共政策和政治性公共政策,那么政治性公共政策所展现的政治势能更强｡或许常规性公共政策可以通过正向激励机制而实现政策变现,但政治性公共政策往往要求在较短时间内实现政策变现而且需要付出较大的精力和较多的资源,对于政策执行者来说可能会得不偿失,基于理性选择,负向激励的作用会大于正向激励｡当然在所有公共政策类型中,常规性公共政策占大多数,政治性公共政策只是在少数时期或特殊时期实施,并且存在运动式治理的倾向｡