【摘　要】新时代中央提出完善村党组织引领下的乡村治理，实际上包含了治理主体优化、治理网络重构与治理机制搞活三个维度，遵循着提能赋权、组织起来与上下联动的党建引领逻辑，有力提升了乡村治理成效。具体而言，中央通过村党组织的先进性建设、合法性建设与有效性建设，对村级党组织提能赋权，巩固村党组织对乡村治理领导的权威基础；通过整合村级资源、吸纳社会组织与推动合作行动，重构了农村基层社会治理网络，依靠村党组织将乡村治理中的资源、主体和行动重新组织起来；以村级党组织为核心，通过“自上而下”的上级党组织督导和“自下而上”的基层党员动员的办法，确保了乡村治理机制的顺畅和活力。新时代村级党建引领乡村治理，既对乡村治理既有困境进行了有效回应，也推动了中国共产党领导下乡村“三治”体系的融合。

【关键词】党建引领；乡村治理；村党组织

中国共产党十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，党组织领导在我国基层社会治理中的地位被提到了新高度。2019年9月，中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》作为中国共产党首次制定的农村工作领域的内部法规，系统阐述了党领导农村工作的体制机制，进一步表明党的领导在新时代乡村治理中的作用越发凸显。村党组织作为整个党组织的末梢，既直面村民村务，又对上级党组织负责，其重要意义不言而喻。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出要完善村党组织领导乡村治理的体制机制，新印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称2019年《工作条例》）也明确规定“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导”。因此，完善村级党建引领下的乡村治理体制机制、夯实农村基层党组织在乡村振兴中的核心地位，已逐渐成为国家乡村治理和乡村振兴的重要抓手，也表明我国乡村治理进入了“新纪元”。今后一段时期内，推动并落实村级党建引领下的乡村治理，为乡村公共事务治理和乡村振兴发展提出了新的要求。在此背景下，厘清新时代乡村治理背后村级党建引领的实践逻辑就显得十分必要。

1 问题的提出：改革开放以来农村基层党建中乡村治理面临的现实困境

农村基层党组织是党联系农民群众、领导农村工作、提振乡村事业的战斗堡垒，是中国共产党革命时期与建设时期取得胜利的重要基础。1986年中共中央下发的《关于调整和改进农村中党的基层组织设置的意见》继续稳固了以行政村为单位的农村基层党组织建制。在此基础之上，党和国家也开始探索如何发挥农村基层党组织在基层政治体系中的作用。1990年8月召开了具有里程碑意义的“莱西会议”，会议明确了加强以党支部为核心的村级组织建设是农村工作的一项“紧迫且重要”的任务，确立起了村级党组织建设的指导思想、工作布局、基本目标和中心任务，而且提出了“党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心”“党支部要加强对村民委员会的领导”。这次会议对党的农村基层工作格局和理念进行了系统阐述，开启了村党组织建设与村民自治并重的阶段。党的十六大依然延续了以上表述，提出应健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制、加强以村党组织为核心的村级组织配套建设。

在农村基层党建完善的同时，村民自治也实现了长足发展，例如，村民自治“作为大众参与的民主实验”给中国特色的民主化道路提供了示范性作用，其内含的竞争、参与和自主机制有效消除了农村的社会不稳定因素及隐患，有效约束了村组干部不良行为，有助于规范乡镇政府决策过程、强化乡镇政府服务职能。

但是，农村基层党组织建设与村民自治的统筹推进，在转换成乡治成效的过程中面临着诸多困境。第一，村党组织与村委会之间关系不协调。居于领导核心地位的村党组织和居于管理中心地位的村委会彼此之间分工不清，相关法律党规，包括1998年修订实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）和1999年公布实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称1999年《工作条例》），缺乏对二者职能的详细界定。党委授权和法律赋权之间存在着“二元”权力结构矛盾，使得部分村党组织和村委会的权力纷争难以调和。在现实中，大部分的村党组织书记和村委会主任都认为自己才具有村级事务的管理领导权。并且村庄内部既有的各种错综复杂关系，包括村内宗室家族势力介入、黑恶势力渗透，村庄政治中的不同派系之间彼此争斗等，也加剧了村党组织与村委会之间关系的紧张程度。第二，基层组织力量薄弱，乡村治理体系松散。国家农村税费改革切实减轻了农民负担、维护了农村稳定与发展，但国家税费任务的抽离一定程度上也让农村基层组织脱卸了治理责任，农村基层组织职能整体上呈现耗散状态，与村民集体事务、村庄公共事务逐渐“脱钩”。农村基层组织成员开始“离村化”，组织运行出现“黑恶化”“谋私化”“资本化”等倾向。随着城镇化进程的加快、农村人口流失严重，村庄组织体系赖以建立并运行的社会基础发生改变，村庄内部“空心化”一定程度导致农村基层组织干部老龄化严重、组织运作“虚置”。第三，部分农村公共服务供给内卷化，村庄治理机制失灵。村委会承接繁重的上级行政事务，但同时村庄内部治理状态呈现“悬浮化”，对外的“行政化”倾向与对内的“悬浮化”困境并存。由于村庄内部的精英分子掌握了对村庄政治运作和事务治理的支配权，村庄内公共服务供给出现“资源消解自治”、普通民众被排除在分利秩序之外的情况，村集体负债也不断累积，作为农村基层协商民主实践重要形式之一的“一事一议”制度也面临着议事主体、制度供给与结果执行等方面的难题。

因此，村党组织该如何更好地与村委会合作，推动乡村朝着善治方向发展、避免无序化，这是一大难题。进入新时代，随着乡村振兴战略的提出以及一系列文件的密集出台，加强村级党建引领已经成为上述症结的关键出路。2018年中央“一号文件”、2019年《工作条例》、2019年《指导意见》和2019年9月《中国共产党农村工作条例》均提出要强化农村基层党组织在乡村治理和乡村振兴方面的引领作用，包括村党组织全面领导村民委员会、村党组织书记“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职、村级重要事项和问题由村党组织研究讨论机制等。

新时代村级党建引领乡村治理，与早些年学者提出的“政党下乡”过程不同，其目的不再是塑造农民的政治意识、构筑农村的政治社会，其方式也明显区别于对农村社会简单地组织“嵌入”；在面临的环境和任务方面，与中华人民共和国成立初期的“党支部下乡”、改革开放早期党支部恢复和“再下乡”也不同，前者实现了将政权统治力渗透到社会最底层的村庄、造成了乡村社会空间的压缩和高度政治化，后者则是在党政高度集中的“人民公社”解体后对基层民主政治建设和村民自治时期的保障性探索，为了确保村委会职能发挥、限制村党支部的“替代”与“包办”行为。但目前的研究或者依然沿用“嵌入”的分析话语，或者仅从治理的单一视角论述，缺乏对新时代背景下村级党建引领乡村治理的整体认知。因此，新时代中央强化村党组织的引领作用、推动村级党建与村民自治融合，背后的实践逻辑是什么？与以往相比区别何在？学界仍然没有给予系统回答。

基于以上讨论，本文从治理主体优化、治理网络重构、治理机制搞活三个维度展开，一方面系统阐述新时代中央将党建融入并“催化”乡村治理的实践逻辑，另一方面也展示新时代村级党建引领乡村治理对以往改革困境的回应。新时代中央的乡村治理实践逻辑，既对此前乡村治理困境进行了现实回应，也是对以往村党组织和村民自治关系的发展与完善。

2 提能赋权：新时代村级党建引领下的村党组织建设与完善

亨廷顿曾指出，“现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量”，政治动荡无序常常伴随着政党力量的式微、群众支持的消失和组织结构的衰弱。现代国家的基层治理需要强大的政党力量进行巩固，以确保政治上层建筑的稳定运行拥有广泛的合法性基础。基层党组织是实施乡村振兴战略的“主心骨”。新时代村党组织自身力量的强大是乡村善治和乡村振兴的根本保障，为了实现对乡村治理的有效领导，村党组织也需要强化自身建设。农村党组织的先锋队性质是其永葆力量、获得权威的关键，其来源不仅在于自身阶级觉悟更高、指导思想更深刻，还在于不断进行先进性建设、合法性构筑与执政绩效提升。

2.1 先进性建设：整顿软弱涣散村党组织

先进性建设是党的建设的核心内容，基层党组织的先进性建设不仅包括牢固树立共产主义的理想信念、坚定社会主义的政治立场，还体现为努力摆脱党组织平庸化、特权化以及脱离群众等有损党先锋队形象的实际行动上。在治理理论看来，虽然治理是多中心化、政府不再是唯一的权威来源，但公共权力部门在治理中仍然“扮演着主要且日益重要的角色”，公共权力部门缺位或能力欠缺会让治理面临更大的失灵风险。在乡村治理场域中，村党组织只有坚守为人民服务的根本宗旨、不断提升自身党性觉悟和素养、积极肩负责任，才能获得民众的信任与支持，并在乡村治理实践中累积权威。新时代为了加强村级党建引领乡村治理，主要依靠整顿软弱涣散村党组织，从内容和过程两个方面夯实村党组织的先进性建设，确保农村的基层党组织廉洁奉公与勤政务实。

在先进性建设的内容方面，着重从思想和行动上整顿软弱涣散村党组织。第一，以思想先进为基础，强化村党组织党员干部观念意识层面的培育和学习。党的先进性首先体现在党员的党性认知方面，基层党员干部只有信仰坚定、思想纯洁，在实际的改革工作和政策落实中才能做到行为端正、作风优良。为此，中央围绕党性教育、党章党规和重要讲话精神学习等展开了一系列基层党员的教育和学习活动，例如，2014年党的群众路线实践教育活动反“四风”工作就要求村党组织解决服务群众意识不强的问题；2017年的《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》进一步明确，要把“两学一做”作为支部党员教育的基本内容。第二，以行动先进为抓手，整改村党组织中的各类行为不端现象。党员信仰、意识和思想方面的坚定纯洁并不是其行为规范的充分条件，对于村党组织及其党员实际软弱涣散现象还需防微杜渐、有偏必纠。

在先进性建设的过程方面，采取了循序渐进、由外及内和逐步“定制”的方式，推动软弱涣散村党组织的整顿工作。就循序渐进角度来看，村党组织的整顿工作，经历了多次教育学习活动的准备和铺垫。早期主要依托于群众路线教育实践活动以思想观念教育学习为主，着力提升村党组织班子和成员的党性觉悟和素养，在此基础之上，逐渐纠正部分村党组织干部中出现的不端行为倾向和不正之风。新时代村党组织的先进性建设，是在原有基层党组织先进性建设的基础之上提出并在实践中反复调试得以建构的。所谓由外及内的方式，是指中央在整顿软弱涣散村党组织过程中，由依靠“推动全面从严治党向下延伸”的自上而下强制学习和推动，逐步转向村党组织的自我批评、自我净化和自我学习，并通过“三会一课”的制度来实现自我教育和自我提高。就逐步“定制”而言，以软弱涣散村党组织整顿为主要内容的先进性建设，是逐步常态化、制度化转型的过程，也即从反“四风”工作、“群众路线”教育实践活动、“两学一做”主题活动等阶段性工作，到把农村基层党员干部队伍认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想、“三会一课”等内容写入2019年《工作条例》，确保了村党组织先进性建设的长效性。

2.2 合法性建设：推动村“两委”一肩挑与班子成员交叉任职

作为联结国家与社会两种力量的纽带，村党组织向下是广大村民利益的代表、向上则是国家公共权力的延伸。这就决定了村党组织更需要寻求一种制度化而且是基于人们理性的权威，也即源于人民对已制定规则的认可以及根据这些规则发号施令者的权利的信仰。这不仅是因为从实用主义出发，任何支配系统一般都需要寻求基于经济理性、感情纽带等多种因素共同构成的服从动机，更在于那种基于“超凡”魅力或品质的权威本身是需要被证实或承认，但后者在不同时代背景和个体经历下往往是不确定和不稳定的。村党组织只有在自身先进性建设的基础之上，将自身权威的基础扩展到农村基层民主制度建设当中，才能确保自身权力及其行使更具有正当性，也更能确保从村民群体那里获得的服从或认可更加具有稳定性。

新时代村级党建引领下的乡村治理，主要是通过推进村“两委”一肩挑与班子成员交叉任职，来破解村党组织领导面临的合法性不足问题。以往村庄治理实践中，村党组织领导乡村治理的合法性基础较为薄弱，村“两委”之间存在矛盾和冲突，从浅层次看，主要原因是村“两委”之间职能存在交叉、制度不规范，1999年《工作条例》和1998年《村民委员会组织法》没有就二者的“具体职责权限做出明确划分并对村务工作运行机制做出具体的、可操作的规定”，导致乡村治理场域中存在着“自上而下”党委任命权与法律选举权的二元结构矛盾。但本质上而言，二者之间的矛盾冲突涉及是村民的认同问题，也即村党组织仅仅依靠“自上而下”的党委任命和党员内部选举的方式来获得村庄治理领导权，已经难以让老百姓完全认同和接受。因此，村党组织还需要将自身领导权所需认同的范围进一步扩大，将村级党建引领建立在更广泛的百姓认可基础或民主制度之上，积极与村民自治保持协调和同步。

为此，2019年《工作条例》和《指导意见》均规定，“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职”。这一举措既平息了以往关于“一肩挑”是否有效、在多大程度上推行“一肩挑”等各类争论，也巩固了村党组织领导权的合法性基础。同时，中央也明确了对农村基层党组织的工作要求，即村党组织必须要通过强化自身民意基础与合法性，来夯实自身在乡村治理中的领导地位。一些地方实践也证明，不论是采取“先选主任、再选支书”的方式还是“先选支书、再选主任”的方式，村党支书和村委主任的“一肩挑”和班子成员交叉任职，既确保了“自上而下”的党委权威与“自下而上”的自治权威二者融合，也有效地巩固了村党组织领导权的正当性。

2.3 有效性建设：优化对村“两委”干部的激励

国家合法性的产生有多种方式，但从各国经验来看，无论在所谓的民主国家还是“非民主”国家中，绩效合法性越来越成为政治统治的基础性要素。民主政体中过分的民主活力已经产生了社会混乱和政治不信任，造成合法性危机。相较之下，国家统治的政绩有效性，已经成为现代政治合法性内涵的最大公约数和最无争议的基石。国家的政绩有效性通过经济发展目标的完成、人民生活水平的改善等治理行为有效性来保障，是现代国家治理的根基。其中，基层党组织建设的有效性也是治理有效性的重要一环，例如，民营企业中的党组织建设被证明同样是一种“生产力”，有助于提升企业绩效水平，这反过来也进一步强化了党组织建设的正当性或组织合法性。对于农村而言，村党组织建设的有效性在稳固党建引领的正当性方面也依然适用。

农村基层党组织的绩效合法性是中国共产党的执政根基，这意味着村级党组织对乡村治理的引领应当具备有效性，也即能够实现促进社会发展、推动乡村善治的目标，而不应是一种“低能”或“无效”的治理。这就要求村党组织应当由基本素质过硬、态度认真负责、意识积极上进的群体组成。新时代中央提升乡村治理的有效性，主要依靠优化对村“两委”干部激励，也即选拔激励、考核激励以及晋升与财政激励来予以保障。

一是优化对村“两委”干部的选拔激励。优化村“两委”干部选拔工作是2019年《工作条例》中新增加的亮点内容，解决了以往政府对于年轻后备村干部选拔重视程度不足的问题。为村“两委”干部的选拔指明了方向，也即注重“从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、退役军人中的党员”培养并选拔村党组织书记。同时，面对目前村庄老龄化和空心化的严重问题，提出“每个村应当储备村级后备力量”，以此来构筑梯次化的后备人才体系。二是完善对村“两委”干部的考核激励。在中央指导意见要求下，地方政府也开始具体细化对“两委”干部绩效的考核，例如，辽宁省《关于加强村“两委”干部队伍建设的指导意见（征求意见稿）》提出，建立稳定的村“两委”干部年初承诺述职和年末等次评定制度，并且还探索将考核结果作为对村“两委”干部评先选优、提拔使用、兑现报酬的重要依据，建立健全“与绩效考核相挂钩的报酬兑现机制”。三是强化对村“两委”干部的晋升与财政激励。2019年《工作条例》和《指导意见》均提到，要注重从优秀村党组织书记当中“选拔乡镇领导干部”和“考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员”。辽宁省在此方面也积极试行村“两委”干部奖励与集体经济营收挂钩制度，通过建立稳定的报酬奖励与选录机制实现“优奖劣汰”，给村“两委”干部提供了充分的激励，为有能力、有担当、有成效的村党组织和干部提供更多的晋升机会和稳定的财政支持。

3 组织起来：新时代村级党建引领下的乡村治理网络重构

改革开放以来，中国很多农村地区出现了农村经济发展状况持续改善、公共事务却呈现逐渐衰败的“悖论”景象，公共事务治理从“集体化”转向“个体化”，农村集体行动能力全面衰落。为此，迫切需要寻求一种多主体合作治理的方式在核心力量领导下来将越来越“离心化”的村庄社会重新“组织起来”，既不能延续传统单向度的行政命令和控制的方式，也非完全依赖纯粹的村民自治。此时，村党组织在乡村治理过程中的作用就凸显出来。在新时代背景下，党的农村基层党组织不仅是简单地“嵌入”到村庄社会当中去，更是在重新构筑已呈“退化”趋势的基层治理网络，为农村治理网络运转“造血”，通过整合村级资源、吸纳社会组织与推动合作行动，将乡村治理中的资源、主体和行动重新“组织起来”。

3.1 村级党建引领整合资源：资源发掘与配置优化

中央将乡村社会重新“组织起来”的重要方式之一，就是强化村党组织对各类资源的统合与配置，提升新时代村党组织对乡村治理的引领能力。2019年《工作条例》与此前条例的最大区别之一就在于，明确提出“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。这就赋予村党组织对村庄内部的集体经济资源（包括山林地滩等资源性资产、集体产业和事业等经营性资产）统筹和调度的能力。村党组织对村庄内不同类型资源的统筹和调度，能够有效弥补资源劣势、放大资源优势、提高配置效率。在地方农村实践中，如江苏睢宁、山东栖霞等地均由村党组织担任领导核心、重新整合村集体资产和劳动力，牵头与合作社或农业企业对接合作，推动村集体经济脱贫乃至腾飞，充分展现了村党组织整合与利用村庄资源在提高资源配置方面的优势。村党组织在对集体经济事务的治理过程中，各类合作行动之所以能够产生，一定程度上就依赖于村党组织对村庄资源的整合与利用，降低了合作行动的交易成本，消除了信息不对称、减少了不信任，进而有效推动集体土地要素资源、合作社或企业等运营主体资源以及过程监管资源等的高效配置。

除了对村庄内部资源进行整合之外，中央投入到农村的各类公共服务和设施建设项目资金，以及新农村建设、乡村振兴、精准扶贫等专项资金也是当前乡村治理资源的重要来源。在资源下乡过程中，村党组织也被中央赋予了更加重要的角色和功能。2019年《工作条例》提出，国家投放到农村地区的各类公共服务资源“应当以乡镇、村党组织为主渠道落实，保证有资源、有能力为群众服务”。由此，村党组织能够以更高效的方式来对接中央资源与集体资源。同时，经过选派第一书记、选拔能人担任书记等措施强化后的村党组织，也更容易将体制内的行政资源、体制外的社会资源引到村庄中来，进一步充实乡村治理的资源基础。

3.2 村级党建引领吸纳社会组织：多元主体的积极引入

治理网络除了需要具备一定的资源要素，还需要具备的另一关键要素就是以社会组织为代表的社会行动主体。社会组织在联结公共权力部门与社会个体、密切民众彼此关系、促成集体行动等方面有着优势。现代化进程背后的权力多元化，使得市场经济主体和社会主体能够全方位介入与参与，并形成政治权威逐渐“放权”和“让位”的局面。党和国家也多次提出加快社会治理创新与治理重心下移、发挥社会组织作用。但以往农村基层社会组织力量总体仍显薄弱，缺乏有效的权威引领与介入渠道，其进一步成长的空间常受到村庄内部环境的约束；在错综复杂的利益和观念因素影响下，其功能的发挥也受到限制。鉴于此，将村庄中各类社会组织重新“组织起来”对于完善乡村治理网络体系而言十分必要。新时代中央主要通过在村级党建引领乡村治理的过程中，积极引入各类社工组织、吸纳民间组织以及排斥黑恶组织，来完善乡村治理的网络体系，彰显了吸纳社会组织的广泛性、服务性和边界性。

新时代村级党建引领吸纳社会组织的范围更加广泛。相较于以往仅限于共青团、妇联等群团组织，新时代村党组织发展和吸纳社会组织的范围逐渐扩展。《中国共产党农村工作条例》提出，“各级党委应当发挥工会、共青团、妇联、科协、残联、计生协等群团组织的优势和力量，发挥各民主党派、工商联、无党派人士等积极作用”。乡村治理网络的形成，需要最大限度地发挥上述社会组织在联系群众、团结群众、组织群众参与等方面的功能，促成更多的集体生活和集体行动，活跃乡村治理氛围、增强集体联系与互动。除了这些正式社会组织外，非正式的民间组织由于在乡村“德治”中扮演重要角色，也被纳入乡村治理网络中来。村庄内部的民间组织，例如乡贤理事会、红白理事会等，在传统习惯与价值观念的阐释方面具有一定的话语权威，在推动村规民约的确立和落实上也具有一定的不可替代性。从基层实践来看，不少地方积极落实《指导意见》“发挥红白理事会等组织作用”的要求，例如，山东省农村地区就普遍建立了红白理事会，在村党组织领导下开展工作、参与乡村治理，充分发挥了这些民间组织在移风易俗方面的作用，有助于村庄内陋规旧习的破除和文明观念的树立，提升了村党组织领导下乡村“德治”水平。

新时代村级党建引领吸纳社会组织的目的更加凸显服务导向。中央在吸纳社会组织参与乡村治理的同时，注重社会组织的服务功能指向，这也与近年建设基层服务型党组织的目标相契合。这种服务功能导向主要体现在以下两个方面，一方面，细化对社会组织的规范与要求。以往政策文件对于村党组织领导各类群团和社会组织的活动并未给出详尽要求，但是2019年《工作条例》《指导意见》和《中国共产党农村工作条例》均要求，党应加强对农村社会建设的领导、致力于保障和改善民生，“做好老年人、残疾人、青少年、特殊困难群体等重点对象服务工作”，这就给引入共青团、妇联和残联等社会组织提出了具体要求，也即社会组织应当有针对性地做好特定群体的服务工作。另一方面，强化农村社工组织的功能。《指导意见》明确提出，要“积极发挥服务性、公益性、互助性社区社会组织作用”。农村社工组织能够为农村地区的特殊群体、边缘群体提供专业的救助类服务，为不同群体提供具有针对性的扩展活动和文化体育服务等。中央提出通过政府购买、完善培养选拔等机制来推动农村社工组织，在乡村治理具体过程中，就由村党组织来落实农村社工组织建设工作，并在日常村务活动中拓宽人才来源。

新时代村级党建引领吸纳社会组织的领域具有边界性。乡村治理对多元主体的吸纳也就意味着对另一部分群体或组织的排斥。村党组织对治理网络边界之外组织或群体的排斥，主要是针对黑恶组织或群体。这些黑恶势力有时会依托于家族、宗族、宗教等组织或群体，并在乡村资源配置优化或治理网络建构当中起了负面作用，会导致资源分配的“私人化”，压缩村庄集体行动的公共空间。

3.3 村级党建引领促成合作行动：“村党组织+”协商体系的完善

治理网络构筑的最终目标，是在特定的资源基础之上促成多元主体之间的联合行动，其中，促成主体行动的手段就是协商。正如萨拉蒙指出，随着情境和任务的变化，国家治理面临的不再是传统意义上人们认为的在公共部门与私人组织之间“二选一”问题，公共部门和私人组织之间也非“由谁替代谁”的关系，国家治理开始由“公共VS.私人”模式转化为“公共+私人”模式。这意味着新时代国家治理需要摒弃传统公私部门彼此对立的思路而转向寻求合作的思路。在这一过程中，协商就成为公共部门与私人部门之间实现合作的重要途径。中央通过完善以村党组织为核心的乡村治理协商体系，来将村庄内部的多元主体“组织起来”，推动乡村治理网络的有效运转与合作行动的最终实现。

在协商内容方面，构建“村党组织+”的民生事务协商体系。协商体系首先触及的问题就是需要协商什么。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》提出，涉及行政村公共事务和居民切身利益的事项，应当“由村党组织、村民委员会牵头，组织利益相关方进行协商”。因此，中央赋予村党组织开展村庄各类公共事务协商的权力与责任，村党组织就要围绕村庄发展和民众切身利益等事务进行协商。在地方实践中，浙江台州、黑龙江大庆等地都建立和完善了村级党建引领下的村级协商议事清单制度，围绕村级重大事项展开协商，包括农村集体“三资”的管理、使用和分配，村级发展规划确立与改造，村级公益事业和公共服务建设，村级环境综合整治等。这些村级经济、民生和社会事务往往是乡村振兴和乡村治理的关键，也是村级协商议事的“牛鼻子”，有助于促成集体合作行动并将村庄“组织起来”。

在协商过程方面，构建“村党组织+”的议事决策机制。“怎么议”或“如何开展协商”是整个协商体系的精髓和关键。2019年《工作条例》《指导意见》和《中国共产党农村工作条例》均提出，村级重大事项决策要实行“四议两公开”制度，也即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。这一规定明确了村级党建引领下村庄协商体系的参与主体、主要载体、职能分工和基本过程，也为乡村治理的协商程序与规范提供了参照。在村级党建引领下的村务协商体系中，参与主体包括了村党组织、村委会、村务监督委员会以及农村集体经济组织、农民合作组织、社会组织、村民代表和相关村民等；协商载体包括村“两委”会议、党员大会、村民会议或村民代表会议；不同参与主体和协商载体在协商过程中的职能也有差别，村党组织负责提出协商议题并积极组织开展协商，而村委会、村务监督委员会、村民代表和各类社会组织等则作为重要参与者，党员大会、村民会议和村民代表会议则成为实际的协商场域。在整个协商过程中，村党组织作为核心发起人，负责搭建农民诉求表达和议论的平台，召集各方积极参与、提出倡议供各方讨论、汇集各方意见用以决议，并形成“民事民议、民事民办、民事民管”的多层次基层协商格局。

在协商监督方面，构建“村党组织+”的反馈监督机制。对协商过程的监督和协商结果落实的反馈，是村级协商体系的有效保障。为此，中央构建了以“村党组织+村务监督委员会”的协商监督体系。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》明确了村务监督委员会始终坚持村党组织领导核心地位不动摇，各项工作“都要在党的领导下进行”。该意见赋予了村务监督委员会对村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项的监督权，其中就包括了“村务决策是否按照规定程序进行，村务公开是否全面、真实、及时、规范”，而且还要求村务监督委员会应当“通过公开栏、召开会议、个别沟通等形式，及时通报反馈监督结果”。这就从制度层面维护了村党组织的权威性、确保了村级公共事务协商过程透明公开，有助于提升各类组织和民众对协商过程的信任和参与。

4 上下联动：新时代村级党建引领下的乡村治理机制搞活

乡村治理有活力，一方面依赖于村庄集体组织对民众诉求的积极回应，村庄集体组织应具备回应民众诉求的各类资源和渠道；另一方面，还需要村庄内部民众积极配合、能够开展各类行动，也即响应公共事务的治理。然而，制约乡村治理活力的潜在问题在于，对于前者而言，村庄集体具备了回应民众诉求和公共事务的资源和渠道等条件之后，是否有动力或条件来积极回应；对于后者而言，在意愿充分的条件下民众该如何积极响应，也即如何引导民众积极且理性地进行利益表达和公共参与。新时代村级党建引领乡村治理的做法，很好回应了上述困境，即健全县乡党委负责制、强化对村党组织督导，解决村“两委”治理活力不足的问题；完善党员示范与带动，解决基层民众响应不足的问题。通过“自上而下”的党组织督导与“自下而上”的基层党员动员，有效确保了乡村治理机制的顺畅和活力。

4.1 县级党委负责：“自上而下”的组织督导

后“人民公社”时代，村民自治为村庄社会潜在的失控以及“村庄-国家”冲突提供了可能，国家就需要借助于党组织的力量来完成政策落实或实现对乡村社会问题的管控，上级下达的任务都由村党组织实施、上级布置或检查工作都对口村党组织。因此，村党组织就成为国家机关与村庄社会之间的连接纽带和“政策传动装置”。新时代村级党建引领下乡村治理的完善，延续并强化了上级党委对村党组织的督导。2019年《工作条例》明确提出，县级党委应当“重视党的农村基层组织建设，认真履行主体责任”。中央通过县级党委“自上而下”的组织督导来确保村党组织在乡村治理中发挥领导作用，具体而言，体现为县级党委对村“两委”干部资格条件联审联查、对村党组织书记备案管理以及严格对督导失职的问责。

首先，建立对村“两委”干部资格条件联审联查。县级党委是乡镇党委和村党组织的直接上级党组织，其管党治党的重要任务之一就是搞好党的农村基层组织建设。《指导意见》提出要“全面落实村‘两委’换届候选人县级联审机制”，这表明中央强化了对村“两委”干部资格和人选的督导，让县级党委真正负起责任，其目的就在于将那些无法有效激发乡村治理活力、没有能力实现乡村善治的村干部排除在村“两委”成员之外。一些地方县级党委对村“两委”干部资格条件联审联查的对象，不仅包括农村换届选举期间村党组织与村委会的候选人，还包括换届选举的补选人选、届中的现职成员；联审联查的内容，逐渐制度化并演化成一系列“负面清单”，包括违反政治纪律和政治规矩、涉黑涉恶、参加或组织各类非法集体活动、违反村级财经纪律、年度考核不称职等情形。对于出现“负面清单”当中问题的村干部或候选人，要求县乡党委通过党组织的人事任免权及时终止其参选、提名和任命资格，以此来对村党组织的运行进行督导，确保民众需求和公共事务得到有效回应。

其次，健全对村党组织书记的备案管理。村党组织书记作为村“两委”班子的“领头雁”，在乡村治理过程中发挥着关键作用。村党组织能否领导乡村振兴、激发乡村发展活力，一定程度上依赖于村党书记核心作用发挥得如何。2019年《工作条例》规定，“村党组织书记由县级党委组织部门备案管理”，明确了县级党委在主抓村党组织书记管理工作方面的责任。地方在实践过程中往往按照高标准、严要求的原则向下“加码”，强化县级党委的管理权力和责任。

最后，严格对县级党委督导失职的问责。县级党委负责不仅体现在县级党委的责任内容方面，更体现在对履职不到位的追责、问责方面。2019年《工作条例》规定，将党的农村基层组织建设情况纳入“市县乡党委书记述职评议考核的重要内容”，明确对于重视不够、落实不力的给与及时提醒、约谈；对于出现的问题，要抓好整改落实；出现问题严重的，则严肃问责追责。中央严格对县级地方党委的失职问责，确保了“自上而下”党委督导的有效性，避免乡村治理的相关政策流于形式。地方在落实中央政策过程中也细化了问责的规定，例如，一些地方规定村“两委”干部资格条件联审联查中县级党委审核把关不严、出现村干部“带病上岗”的，严肃追究审查单位责任；对村党组织书记的备案管理，同样明确了县级党委的主体责任、乡镇党委直接责任，对瞒报、漏报、迟报或把关不严、监管不力的，依规严肃追责问责。

4.2 党员示范与带动：“自下而上”的基层动员

农村党员是农民群体中政治觉悟强、思想信念坚定、理想追求高远的代表，他们作为社会中普通大众的一员同时坚持克己奉公和为人民服务的宗旨。因此，农村党员思想的进步性和自身要求的高标准，为其成为先锋模范提供了良好基础，也为其示范带动作用提供了保障。新时代中央通过“自下而上”的基层动员，充分发挥农村党员示范与带动作用，促进民众利益的合理表达，推动民众参与公共活动，为良好风尚树立典范，为乡村治理注入更多活力。党员积极示范与带动主要体现在以下几个方面。

第一，密切联系群众，发挥党员在民众利益表达方面的积极作用。党员群体源于“群众”，是党组织机体“嵌入”社会之中的细胞。他们与民众保持密切联系和沟通，能够体会民众所需所想、了解政府民生建设成就和不足，在民众切身利益的表达方面有着“天然”优势。2019年《工作条例》和《指导意见》提出，要开展“党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务”等各类活动，还要求“村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例”。可以看到，中央在不断密切党员与群众之间联系的同时，其实也赋予党员在民众利益表达方面的责任。党员与民众的密切联系及其公共话语优势，将对民众的利益表达行为形成正向反馈。第二，积极参与公共活动，发挥党员在公共治理方面的带动作用。中央通过吸纳党员参与村庄的公共政治生活，活跃村庄公共领域氛围，能够带动农民参与到各类公共事务治理中来。中央将党员会议列入村级重大事项决策“四议两公开”的审议环节，党员在村庄公共事务的积极介入和参与也会带动村民去关心和参与乡村公共事务。当然，党员的带动作用应是正面的，正如《指导意见》要求的“组织党员在议事决策中宣传党的主张，执行党组织决定”，这将有助于实现理性的互动对话、促进良性的协商合作。第三，带头遵守社会规范，发挥党员在社会风尚方面的示范作用。乡风文明和村规民约等领域的治理成效往往依赖于人们的自觉遵守，此时正面且积极的示范就十分重要。越来越多地方重视党员作为社会先进代表在乡村“德治”方面的示范作用，要求党员在节俭婚丧、美丽乡村建设、禁赌禁毒等方面率先承诺、带头示范，发挥党员在乡村“德治”方面的软示范作用，有助于农村社会规范的完善、乡村善治的实现。

5 结语

新时代中央提出完善村级党建引领下的乡村治理，通过将村级党建融入乡村自治、法治和德治“三治”体系当中，提升农村整体治理水平。实际上，中央是从治理主体优化、治理网络重构、治理机制搞活三个维度来展开的，遵循着提能赋权、组织起来与上下联动的实践逻辑。首先，提能赋权逻辑下，中央通过整顿软弱涣散村党组织加强村党组织的先进性建设，通过村“两委”一肩挑与班子成员交叉任职，加强村党组织的合法性建设，通过优化村“两委”干部选拔、考核以及晋升与财政激励，加强村党组织的有效性建设，以此来巩固村级党建引领乡村治理的政治基础。其次，“组织起来”逻辑下，中央通过发掘与优化村庄资源、积极引入多元主体、完善“村党组织+”协商体，依靠村级党建引领，构筑了农村基层社会治理网络，将乡村治理中的资源、主体和行动重新“组织起来冶。最后，上下联动逻辑下，中央通过建立县级党委负责制、完善“自上而下”的组织督导，通过党员示范与带动、强化“自下而上”的基层动员，确保了乡村治理机制的顺畅和活力。