【摘　要】推行村级小微权力清单制度是推行村级治理制度化的重要内容，主要功能在于为乡村治理提供标准化流程，促进政府公共服务的有效延伸，解决治理中的“权力寻租”等问题。村级小微权力清单的本质更多表现在公共服务和村级事务清单的流程设计等方面，而不是政府部门的限权。但现阶段村级小微权力清单制度在运作过程中也存在着一系列的张力，需要在实践中通过标准化、外在监督体系的构建等方式不断加以优化。

【关键词】村级小微权力；权力清单；政府职能；乡村治理

党的十九大报告对乡村建设提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出了要推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。本文拟对村级小微权力清单制度的缘起、性质以及实施路径等问题进行初步的探讨。

一、村级小微权力清单的源起与实践路径

（一）源起：基于对现实和治理现代化目标的回应

自2015年按照国家统一部署，各省开启了权力清单制度建设，浙江、安徽、湖南等省市将权力清单推行到了省市县乡村五个层级。村级小微权力清单的源起是在现阶段国家乡村振兴战略背景下，对乡村治理制度化转型和国家现代化治理理念的一种回应。

1.现实：乡村治理转型的需要。首先，为乡村治理提供标准化流程。小微权力清单及其标准化流程的导入为村级治理提供了更加系统化的规则，力图消除权力运作的非理性因素，共同形成了村庄的治理秩序。这一定程度上可以减少村级各组织间的区隔、权力博弈和利益冲突，提高乡村治理效能。其次，实现了基层政府公共服务的有效延伸。政府的公共服务在空间平台上借助便民服务中心这一物理空间，在运作机制上则是借助于小微权力清单制度延伸到乡村。清单的可视性和流程性，使村民准确获取需要办理事务的具体信息，避免双方由于信息不对称而陷入拖延与僵持，从而提高办理的整体效率。而更为有意义的是，借助于程序性的设定，基层政府的行政系统与基层自治系统建立了有效衔接，实现了政府行政管理与基层群众自治的良性互动。最后，缩小了治理中权力寻租的空间。在乡村振兴的背景下，地方政府以项目制方式来加大对农村的资源转移力度，推进乡村事业发展成为一种常态，这在道德约束相对软性和治理精英的有限理性下极易导致权力的腐败。例如在笔者的调研发现，村级治理中的小官大贪现象十分严重。导致腐败的不是权力，而是权力的不当使用。村级小微权力清单制度的导入，在阳光下晾晒权力并进行制度化运作，无疑可以解决权力的不当使用，大大缩小了权力寻租的空间。

2.治理现代化逻辑主导下的治理转型。2019年的中央一号文件提出了构建现代化的乡村治理体系的要求。众多学者讨论权力清单制度对国家治理体系和治理能力现代化的回应性，认为权力清单将在推进国家治理的制度化、规范化、民主化方面有其重要意义。若把乡村治理现代化理解为打破基层“简约治理”的治理传统，强化国家对乡村事务的直接介入能力，通过建立现代乡村治理体系，实现国家规划秩序对基层社会自然秩序的替代，那么，村级小微权力清单对于规则化、程序化的追求无疑耦合于这种努力。有学者认为，村级小微权力清单制度中的“限权”“定责”“保利”的法治逻辑，为建构法治村治提供了有效进路。与此同时，关于村级小微权力清单制度对于乡村治理现代化的意义的探讨，不能忽略其程序设计对推进自治规范化的贡献，它使行政权力构建村庄治理的努力与村庄内在维持秩序的能力得到了有效衔接。村级小微清单的流程设计把村级自治事项也纳入清单内容中，注重公共事务的运行流程与村级民主程序的无缝衔接。

（二）各地推行村级小微权力清单的实践路径

据对浙江、安徽、湖南等地的调研情况看，各地村级小微权力清单的实践路径，大致可以概括为以下四个步骤。首先，县级各部门按照规定全面梳理现有的涉农行政职权和服务事项，乡镇梳理出村民自治事项。其次，各行政职权、服务事项及村民自治事项，通过征求相关部门意见、专家论证、合法性审查等程序，确保各项权力和事项有其法律来源和事实上的合理性，并提请审议，予以确认。再次，把权力事项绘制成流程图，加以公开和实施运行。最后，建立清单管理制度和动态运行机制，有些省份的基层政府还构建了确保村级小微权力清单制度运行的较为完善的监督体系。

比如，浙江宁海县针对群众反映村干部存在滥用权力、腐败多发等现象，着眼于农村小微权力的规范行使，于2014年3月，梳理并颁布了《宁海县村务工作权力清单三十六条》，将村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等19条集体管理事项和包括村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配等17条便民服务事项，以流程图的方式展现整个权力运行的基本轨迹。安徽省淮南市则把村级小微权力分为三类，一类是重大决策类权利，包括村经济和社会发展规划、村庄建设规划编制、村民自治、村规民约、村经济合作社章程修订等6项。一类是日常管理类，包括发展党员，村重包工程招投标管理运行，财产物资管理、征地养老保险办理等16项。一类是便民服务类权力，包括残疾人基本生活保障申请，农村五保户供养对象办理等11项。三类事项共计33项，均绘制成流程图，并由县组织部门公布，予以实施。

各地的实践既存在共性，也存在区域性差异。就清单内容看，一般都涵盖了各政府部门公共服务管理事项在村级层面的延伸及村民自治事项，但有些省份基层政府公布的村级小微权力清单目录还包含了村级党务工作。就清单公布要素看，每一项权力名称、依据、实施主体以及流程等方面均予以公开，有些省份对基层政府出台的村级小微权力清单还注明了该项权力运作过程中的廉政风险点及防控措施。就程序设计看，把民主管理程序融入到村级小微权力清单中，形成了具有内在自洽性的制度体系。与此同时，村级小微权力清单运行的区域性差异也较为明显。在运行得好的区域，村级小微权力已形成了一整套动态化的权力清单的编制、运行、监督程序，并围绕此形成了一系列配套机制。

二、村级小微权力清单的本质与效力

对于政府权力清单的本质和法律效力，众多学者给予了讨论。一些学者认为，应做到清单之外无权力，把权力清单当通行证，即认为未列入清单目录的权力不得行使。不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。另有一些学者认为，权力清单是规范性法律文件，有一定的法律效力，但因为权力清单由法律而生，权力清单的法律效力自然低于原法律。权力清单的定位不能僭越法律。清单并不是行政权力的来源，所谓“行政权力进清单，清单之外无权力”，因为违背了职权法定原则，所以是错误的。政府部门仍然可以行使因各种原因未进入权力清单的权力事项。还有一些学者认为，权力清单应该定性为行政规则而不是行政规范性文件。它不具有约束公民的法律效果，而只是行政机关为执行任务，对行政内部的组织性、程序性等事项加以规定而制订的规则。对于政府权力清单本质和效力的多元化认识，影响了对村级小微权力清单的本质和效力的清晰定位。

但村级小微权力清单的本质和效力有其有其独特性，从其源起、内容、实施的区域均与其它各级政府及部门的权力清单存在明显差异。一是决定村级小微权力清单源起功能价值中并不在于其具有的简政放权的功能，而是其在于对权力运作的制约和规范化行使。二是村级小微权力清单就其外延不但包括政府延伸到村一级的行政权力的延伸，而且还包括很大一部分村民自治内容。三是村民委员会是自治组织，其自治权力的属性和运作机理均不同于其它层级的政府。

清单之外无权力，把权力清单当通行证的观点，不符合当前村级小微权力清单运行的实际。其根源在于现有各地列出的村级小微权力清单事项无法涵盖农村的所有事项。一则村一级仍存在一些基层政府延伸下来的但因为没有法定依据或依据不够格，没能进入权力清单目录的公共事务。二则各地普遍把村级自治事项也纳入到小微权力清单目录清单中，因现有的《村民委员会组织法》只对村级自治事项做了原则性规定，由此有多少村民自治事项以具体的权力形式纳入到小微权力清单各地未形成统一标准。三则乡村振兴战略背景下，政府习惯于用政策性文件的方式来推动乡村各项事业的发展，由此造成村级事务的不稳定性。比如浙江省在小城镇培育过程中的历次权力下放，都会影响到村级公共服务事项的增减。

由此，对村级小微权力清单制度的本质定位，与其说把权力清单作为通行证，不如说是对村级治理的制度化寻求，是具有行政指导性质的政府信息公开。与其说是行政规范性文件，不如说其是内部设定的行政规则。这种行政规则的功能价值主要集中在调整下沉到村一级的公共权力的运行轨迹，把一些原则性的涉农政策和文件进行统一解释，并转化为可操作性程序。

三、村级小微权力清单制度实施中的四大张力

以往研究中无论是对政府在推进权力清单制度中的动力不足，还是行政机关及其工作部门对于权力清单的消极执行、形式主义等探讨，都说明权力清单制度的功效显现并不是不证自明的。村级小微权力清单制度因其自上而下的特征及制度内在的逻辑缺陷等，现阶段也存在无法避免的局限。

首先，村级小微权力清单制度实施的持续性与内生动力不足之间的张力。基层政府在推进村级小微权力清单制度中所描述的乡镇街道、村民全体以及村干部均能从此项制度创新中获得政治收益的图景，遭遇了内生动力不足的困境。作为有益于村级治理制度化的此项创新改革，没有解决村庄治理的根本动力问题。徐加玉在研究村干部在推进村庄的规范化治理中消极、抵制与退出等行为时指出，这些行为的出现是基于制度化大大压缩村干部权力空间及以此为支点的谋利空间。规则是对权力的约束。就依靠权力而开展社会治理的活动和行为模式而言，对规则的强化必然会使权力的功能大打折扣。由此带来的运作成本提升，治理效率损失，是该项制度在现阶段实施可以预见的一种结果。

其次，权力清单的相对静态以及村级事务动态变化间的张力。从形式看，权力清单一经公布便成为静态，但现代化背景下，随着乡村振兴战略的进一步推进，村级经济社会发展，国家进入农村社会的事项和领域必将不断增长，对清单的动态管理提出了要求。现阶段，村级大量实有的职能因没有法定依据或依据，不能进入权力清单目录，并不意味能被覆盖或取消。法律永远落后于实践，实有职能并不完全等量于法定职能，实有职能和法定职能处于辩证发展变化中。由此，清单的静态性和村级治理中村级事务变化的动态性成为该项制度运作中存在的一种矛盾。

第三，责任清单的缺失与制度实施刚性的张力。当前村级权力清单的内容是权力主体的职权与运作程序，但是作为行使权力的主体应该承担何种责任及责任的性质（即是法律责任、道德责任还是政治责任）并没有明晰的规定。各地在发文中皆明确了村级小微权力清单及运行流程具有刚性约束力，但与刚性约束力相匹配的问责体系并未真正健全起来，大大影响了其约束力的产生。这也是导致村级小微权力清单制度在一些省份流于形式的原因。浙江省于2018年开始对村级责任清单的探索，但因职权具有权力和责任的双重属性，到底形成一张涵盖权力与责任的权责清单，还是构建与权力清单相应的责任清单，也是一个需要进一步思考的问题。

最后，村级小微权力清单制度的未标准化与制度化实施间的张力。当前各省份实施的村级小微权力清单制度区域差异大，未形成相对一致的标准。第一，权力事项分类未标准化。浙江省宁海县把村级小微权力分为便民服务和村级公共管理的两大类，而安徽各地则分为村级重大决策事务、一般性事务。湖南桃江县所梳理的村级事项分为三类：重大决策类7项，日常管理类29项，便民服务类21项，共计58项。有些省份把村级的党务工作也列入权力清单中。造成此差异的原因：一是各层级政府间的分权没有法制化，导致各层级政府间的权力边界不清，地方政府涉农的职能部门间的权限相互冲突。二是现阶段地方政府仍以红头文件的形式推动村庄经济社会发展，导致村级事务的增减具有不确定性。这种差异性一方面会削弱了权力清单的权威性，同时也会导致各个区域缺乏横向比较的意义，不利于全国范围内的整体推进。第二，编制主体未标准化。按照笔者调研所观察，浙江省宁海县由县纪委来牵头各涉农部门的小微权力清单的整理，湖南省桃江县则是由县委组织部牵头并印发通知。第三，编制程序未标准化。各省、市政府均未颁布编制村级小微权力清单的统一程序，由各地按照实际自行编制。第四，公布格式未标准化。就当前各地的公布格式而言，浙江、安徽、湖南等省份仅公布了权力名称、流程图和廉政风险节点，但并未注明该项权力的法律来源和实施，需公布的各项要素不完整。

四、完善村级小微权力清单制度的路径选择

首先，构建立体化的村级小微权力运作的监督体系。为确保制度运作的实效，各地在村级小微权力清单制度配套机制设计中，均设计了当权力不按照清单的规则运行时的监督体系，但监督主体与监督方式均需一定程度的深化。今后实践中需进一步构建立体化的监督格局，既包括来自于村民代表和村务监督委员会的横向监督，也包括村民、村民代表和普通党员的自下而上的监督，又包括来自县纪委、乡镇（街道）、三资管理服务中心等自上而下的监督。与此同时，创新监督方式和运作机制，尤其是把村务监督委员会的监督整合进清单权力运作的流程中，以固化的程序设定保障事前—事中—事后的监督。同时，把互联网技术运用于监督体系中，如河北省迁安市对村级事务“小微权力清单”制度+网上监督平台工作的推进无疑是一项有益探索。

其次，实现对村级小微权力清单的动态管理。构建村级小微权力清单的动态管理机制，每三年由编制主体发起对清单目录的新一轮调整。探索形成村级权力清单变更程序，发挥县级各涉农部门的主体作用，每三年为一个周期，或者在行政权力发生变化时启动行政权力变更申报程序。充分发挥编制管理部门和政府法制部门的审核功能和具有地方立法权的人大常委会的确认作用，推动形成权力清单的动态管理机制。

第三，构建与村级小微权力清单相匹配的责任清单。就当前各地的情况看，村级小微权力清单的责任事项和相应的追责情形相对缺失，外在的监督救济也不足以完全弥补这一内在的制度缺陷。基于此，村级责任清单要把权力行使作为村级权力主体的义务和责任来确定，规定义务“不履行”“不适当履行”“不全面履行”的责任以及追究责任的机制。在编制过程中，要与权力清单相衔接和配套，做到可执行、可考核、可问责。

最后，推进村级小微权力清单制度实施的标准化建设。在全国范围内确定统一的事项分类、编制主体以及编制程序。一是编制主体标准化。把县级政府及职能部门作为村级权力清单的编制主体，具体实施清单的编制工作，由具有地方立法权的各级人大常委会对权力清单予以确认，并由县级人民政府公布实施。具有地方立法权的人大常委会在村级小微权力清单编制中的职权为：审核和批准本地区上报的村级小微权力清单，并在对权力清单与地方性法规发生冲突时有立法解释权。二是编制内容标准化。各省应统一村级小微权力的分类标准为村级公共服务事项与村民自治事项两大类。村民自治组织作为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，由其运作的村级公共事务应纳入权力清单的公布范围之内。县、乡（镇）延伸到村一级的公共服务事项是村级小微权力清单当然之内容。三是工作流程标准化。设计包括清单编制的启动程序、编制程序和审核确认程序在内的运作流程，形成闭环的环节。可以考虑由县级政府直接启动村级小微权力清单的编制程序。清单编制程序是对县级政府及其职能部门在地方党委领导下对村级权力的清权、确权流程予以规定。审核及确认程序则对地方政府编制管理部门和法制部门对村级权力的梳理成果进行审核，由具有地方立法权的人大常委会进行最终确认的流程加以进一步规范化，以提升权力清单的权威性。四是公布形式标准化。详细列出村级权力事项、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式、权力行使主体等方面的清单要素，达致与其它层级政府清单要素的有机衔接。