带有全局意义的重大体制攻坚
——全国统筹城乡综合配套改革试点综述

       经过30多年的改革开放，特别是国际金融危机后发展的内外环境发生了重大变化，谋篇布局一些事关中国经济社会未来发展全局的战略性问题更显紧迫。

统筹城乡发展就是这样一个带有全局意义的问题。７日在成都举行的2010年全国综合配套改革试点工作会议，以统筹城乡综合配套改革试点为主题，展开了深入的探讨与交流。

扩大内需的体制保障构建和谐社会的必由之路

“现在摆在我们面前的改革任务大多是难啃的‘硬骨头’，涉及面广、利益调整深刻。但是，按照党的十六大提出的在本世纪头20年建成完善的社会主义市场经济体制的要求，一些重点难点改革任务已经到了非解决不可的时候，必须集中放到‘十二五’打攻坚战。”国家发展改革委副主任彭森指出。

在现行的城乡二元结构下，我国劳动力、土地等要素市场都存在着人为的分割，农村居民的收入和消费水平、享受的公共服务社会保障与城市居民存在着较大的差距，庞大的农民工群体难以真正融入城市。这些都成为当前启动消费、发展服务业乃至构建和谐社会的难点问题。

城乡二元结构之所以迟迟难以破除，有生产力发展水平和城镇化发展阶段的原因，但更多还在于体制机制制约。城乡体制分割是一个综合性的体制问题，是各领域体制性矛盾在城乡层面的集中体现。

“破除城乡二元结构，是一项复杂的系统性工程，单兵突进难以有效突破，必须通过综合配套改革，协同推进，集中攻坚。”彭森表示。

彭森指出，扩大内需最大的潜力在城镇化。农村人口进城落户，拥有与城镇居民平等的社会保障福利待遇后，会逐步改变消费模式，提高消费支出。“十二五”期间如果每年有1400万新增城镇人口（城镇化率提高约１个百分点），并达到目前城镇居民的平均消费水平，可每年带动消费需求增加1000亿元以上，并至少可带动１．４万亿元固定资产投资。

未来20年，我国城镇化仍将保持高速增长。加快破除城乡二元化结构，有利于打通城乡经济社会目前相互分割的格局，促进生产要素在城乡之间自由流动和优化组合，为保持经济长期又好又快发展提供持久的强大动力和重要体制保障。

目前，我国城乡差距仍在扩大。城乡居民人均收入之比已从2000年的2.8：１上升到2009年的3.3：１。如果考虑到城乡居民在医疗、教育、社保、住房、社会服务等方面的差异，城乡差距更大。这不仅影响了农民平等享受改革发展成果，而且不利于社会长治久安。

“城乡二元结构矛盾突出已经成为制约城乡协调发展、消除城乡差别的主要制度障碍，必须加快改革步伐，加大攻坚力度，尽早突破。”彭森强调。

成都重庆等试点地区积极探索积累了许多有益经验

破除城乡二元体制、统筹城乡发展，既没有现成经验可循，也没有既定模式可以照搬。近年来，有关部门和地方因地制宜进行了一些大胆的探索，特别是成都市和重庆市作为国家批准的统筹城乡综合配套改革试验区，走在了前面。

农村产权制度改革是成都市统筹城乡改革的亮点之一。据中共成都市委统筹城乡工作委员会负责人介绍，2008年以来，成都市在总结先行试点经验基础上，以“还权赋能”和“农民自主”为核心，开展了全面的农村产权制度改革。明确法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益，通过开展农村集体土地和房屋确权颁证工作，向村组集体颁发集体土地所有证，向农户颁发土地使用证和房屋所有权证。

预计到这个月底，成都市农村产权制度改革确权颁证工作将全面完成。与此同时，成都市初步建立了市县乡三级农村产权流转服务平台，截至2009年底，实现产权流转6.63万宗，金额33.62亿元。

这位负责人介绍，通过确权颁证，改变了过去农村土地和房屋归属不清、责权不明的局面，把集体经济组织和农村土地、房屋的权属明确化、人格化，把城乡“二元”产权制度按照社会主义市场经济的要求进行改革创新，农村产权的价值得到充分显化，农民生产的积极性高涨，同时改革也强化了农民的产权意识、民主意识。而且，改革不是趁机将耕地转为建设用地，而是通过确权颁证明确土地的使用性质，真正落实耕地的权属和保护责任。

此外，成都市还进行了农村公共服务和社会管理改革，明确每个村的公共服务和公共管理财政投入不少于20万元，每年新增的公共事业和公共设施政府性投资主要用于农村。

重庆市发展改革委有关负责人介绍，重庆市的城乡综合配套改革围绕探索解决农民工问题展开，以就业为指向，引导城乡劳动力合理流动，支撑城镇化健康推进，避免城市病、贫民窟和农民流离失所。

重庆永川等职业教育基地的在校生已突破10万，重庆建立的全国劳务电子商务平台已成功为10万余农民工找到工作，启动城镇公共租赁房建设解决包括农民工在内的城镇20％的“夹心人群”住房问题，为农民工量身订做的养老保险和大病医疗保险参保人数分别达到64万和33万，全市623所城镇学校接受农民工子女入学，户籍制度改革提上议事日程……

统筹城乡任重道远需创新突破五个重大问题

“推进统筹城乡综合配套改革，是带有全局意义的重大体制攻坚任务。”彭森指出，当前统筹城乡综合配套改革工作需要创新突破一系列重大问题。

首先是关于农村产权制度改革与农民财产性收入问题。产权清晰是市场交换的基本前提，土地的产权归属越清晰，土地作为生产要素的增值空间就越大，农民从土地增值中获得的收益就越多。要继续探索建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，依法保障农民权益，通过明晰产权和健全市场机制切实提高农民的财产性收入。

第二是关于城乡建设用地增减挂钩与保证耕地质量问题。一些试点地区将农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩有机结合，促进耕地向适度规模经营集中、居住向中心村镇集中、产业向园区集中，有效改善了农村生产生活条件，推动了新农村建设和城乡统筹发展。但相当一部分补充耕地质量低于占用耕地，耕地质量下降已成为影响城乡增减挂钩试点范围扩大的突出问题。要下大气力创新体制机制，确保耕地质量不下降、数量不减少，切实保证国家粮食安全。

第三是关于进城农村人口土地承包权、宅基地退出和补偿机制问题。一般而言，城镇化会更加集约地利用土地，但我国农村集体建设用地特别是宅基地并没有随着农民进城而相应缩小，反而有所扩大。今后，各试点地区要更多利用市场机制探索进城农村人口土地承包权、宅基地退出和补偿机制，确保农民通过自愿转让获得财产性收益，从节约集约用地中获得合理回报。

第四是关于进城稳定就业农村人口的市民化问题。我国6.07亿城镇人口中包含1.5亿以上的农业户籍人口，其中大部分是农民工。他们不能与当地城镇居民享受平等待遇，就业和生活处于不稳定状态。各地要尽快完善流动人口管理和服务制度，配套推进劳动就业、随迁子女教育、社会保障等相关制度改革，消除制约人力资源在城乡、区域之间自由流动和优化配置的制度障碍。

第五是关于城乡基本公共服务制度的衔接和统一问题。尽管各地因地制宜进行了许多积极探索，但由于这项改革涉及区域、城乡和不同社会群体之间利益格局大的调整，涉及面较宽，推进难度很大。当务之急是要尽快实现城乡之间基本公共服务制度的衔接和统一，并在此基础上进一步促进基本公共服务水平均等化。